修訂后的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財(cái)政部第87號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)87號(hào)令)已正式施行。針對(duì)87號(hào)令在執(zhí)行中可能遇到的困惑，中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)梳理出部分重點(diǎn)問(wèn)題，邀請(qǐng)87號(hào)令起草組成員、上海市政府采購(gòu)中心副主任徐舟以及上海市財(cái)政局政府采購(gòu)管理處副處長(zhǎng)王周歡解答，特分享，以饗讀者。

1、87號(hào)令第四條明確，省級(jí)人民政府可確定分別適用于本行政區(qū)域不同層級(jí)的公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。如何理解這一規(guī)定?

徐舟：關(guān)于公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，《政府采購(gòu)法》有著明確的規(guī)定。即其第二十七條“采購(gòu)人采購(gòu)貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院規(guī)定;屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定……”

87號(hào)令第四條對(duì)此作了一些延伸，明確“屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。”對(duì)比《政府采購(gòu)法》第二十七條可以看出，屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定沒(méi)有變化;屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)的公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。

那么，87號(hào)令第四條有哪些具體含義呢?

第一，它遵循了《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，明確屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的制定主體不能變，必須是省級(jí)人民政府。

不知道大家注意到?jīng)]有，公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限與集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限是有所區(qū)別的。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第七條和第八條，屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，集采目錄和分散采購(gòu)的限額標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。所以，實(shí)踐中，很多地方都是由省級(jí)財(cái)政部門(mén)制定，再報(bào)省政府公布，或者直接由省級(jí)財(cái)政部門(mén)制定并公布。為什么公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)權(quán)限沒(méi)有下放，沒(méi)有授權(quán)機(jī)構(gòu)，而是要求必須由省級(jí)政府規(guī)定呢?可見(jiàn)，從法律制定者的角度看，公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)更為重要。個(gè)人認(rèn)為，可能有兩個(gè)原因：其一，集采目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)一般會(huì)一到兩年定期調(diào)整，而公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)穩(wěn)定;其二，政府采購(gòu)貨物服務(wù)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的制定還要考慮到與工程招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)性?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例規(guī)定，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行。

第二，87號(hào)令在確定公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)方面雖未突破《政府采購(gòu)法》的既有規(guī)定，但作了一定的延伸。

按照我們對(duì)《政府采購(gòu)法》第二十七條的理解，一般而言，一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)僅有一個(gè)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。但是，從實(shí)踐來(lái)看，由于中國(guó)幅員遼闊，橫向的不同地區(qū)之間、縱向的不同層級(jí)之間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收支情況差異較大，如果一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)實(shí)行一個(gè)統(tǒng)一的公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)導(dǎo)致不同層級(jí)之間公開(kāi)招標(biāo)方式運(yùn)用的不平衡。因此，87號(hào)令從基層政府采購(gòu)工作實(shí)際需要出發(fā)，對(duì)此作了一定的引申，明確地方可以分級(jí)設(shè)定公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，即省本級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)和縣級(jí)可以有不同的公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。但需要注意的是，同一省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)不同的市或者不同的縣又實(shí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，這是不允許的。也就是說(shuō)，同一個(gè)省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)，最多只能有省本級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)和縣級(jí)這三個(gè)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。

87號(hào)令作出這樣的規(guī)定，既是考慮到地方政府采購(gòu)工作的實(shí)際需要，同時(shí)也是兼顧公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)接受便利性。公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)統(tǒng)一，更有利于相關(guān)各方尤其是廣大潛在投標(biāo)人了解、掌握和監(jiān)督。假如同一個(gè)省的兩個(gè)相鄰的縣，公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)都不一樣，供應(yīng)商參加這個(gè)縣的政府采購(gòu)活動(dòng)是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，參加另一個(gè)縣的則是另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，那是相當(dāng)麻煩的。

第三，在確定公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)方面，還應(yīng)注意政府采購(gòu)改革的一個(gè)新導(dǎo)向——淡化“一招就靈”“公開(kāi)招標(biāo)最規(guī)范”等固有意識(shí)，倡導(dǎo)根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求、特點(diǎn)和效率等要求合理適用各種采購(gòu)方式。

《政府采購(gòu)法》第二十六條明確，公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。這一規(guī)定是在我國(guó)政府采購(gòu)改革實(shí)踐還很不充分的情況下，出于當(dāng)時(shí)“節(jié)資反腐”的時(shí)代背景而制定的。在以往的實(shí)踐中，一些地方的公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)是“沒(méi)有最低、只有更低”。為了確保公開(kāi)招標(biāo)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式，有些縣的公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)只有10萬(wàn)元，甚至還有幾萬(wàn)元的。公開(kāi)招標(biāo)所占的比例非常高，如果按照項(xiàng)目采購(gòu)金額來(lái)統(tǒng)計(jì)，至少80%的都是公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目。即使按照采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)量來(lái)說(shuō)，這個(gè)比例也很高，占60%以上。毫無(wú)疑問(wèn)，公開(kāi)招標(biāo)成了第一大采購(gòu)方式。有些項(xiàng)目明明不適合公開(kāi)招標(biāo)，但只要達(dá)到數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，就必須公開(kāi)招標(biāo);有些項(xiàng)目明明不需要公開(kāi)招標(biāo)，但大家都認(rèn)為公開(kāi)招標(biāo)最規(guī)范、最保險(xiǎn)，主動(dòng)要求公開(kāi)招標(biāo)。從國(guó)際上看，美國(guó)、歐盟等公共采購(gòu)中，公開(kāi)招標(biāo)所占的比例遠(yuǎn)沒(méi)有我們高，他們有些是10%左右，高一些的約為30%。我國(guó)公開(kāi)招標(biāo)占比過(guò)高，帶來(lái)了采購(gòu)成本問(wèn)題、采購(gòu)效率問(wèn)題以及采購(gòu)效果問(wèn)題等一系列問(wèn)題。近幾年來(lái)，監(jiān)管部門(mén)已經(jīng)意識(shí)到了這一點(diǎn)。大家可以看到，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)已有意淡化單純以采購(gòu)預(yù)算金額大小確定采購(gòu)方式的導(dǎo)向，不再?gòu)?qiáng)調(diào)“公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為主要的采購(gòu)方式”，而是提出根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求的實(shí)際情況和各種采購(gòu)方式的法定適用情形，批準(zhǔn)采用公開(kāi)招標(biāo)以外的其他采購(gòu)方式。雖然因?yàn)槭苤朴谏衔环?，《條例》能夠自由發(fā)揮的空間有限，但是，《條例》關(guān)于采購(gòu)方式適用的這一改革導(dǎo)向是十分明確的。今后，地方在貫徹落實(shí)87號(hào)令的本條規(guī)定、確定公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，最好能順應(yīng)《條例》和87號(hào)令所明確的這一改革導(dǎo)向，數(shù)額不宜定得過(guò)低。

另外，在實(shí)際操作中，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)也應(yīng)有所擔(dān)當(dāng)，有些項(xiàng)目依法可以采用非公開(kāi)招標(biāo)方式，或者根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)不宜采用公開(kāi)招標(biāo)方式的，應(yīng)該依法選擇一種最適合的采購(gòu)方式，需要報(bào)批的就報(bào)批，而不一定非要公開(kāi)招標(biāo)。當(dāng)然，我們也不能反著來(lái)，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目不公開(kāi)招標(biāo)。

2、一些既有貨物又有服務(wù)的混合項(xiàng)目，該怎么界定項(xiàng)目屬性?

徐舟：關(guān)于混合項(xiàng)目如何確定項(xiàng)目屬性問(wèn)題，是87號(hào)令起草過(guò)程中討論的一個(gè)重點(diǎn)。大家可以看到，18號(hào)令修訂征求意見(jiàn)稿中的規(guī)定和最終出臺(tái)的87號(hào)令是不一樣的。

征求意見(jiàn)稿第六條明確，“同一招標(biāo)項(xiàng)目中含有貨物、服務(wù)不同采購(gòu)對(duì)象的，以占項(xiàng)目資金比例最高的采購(gòu)對(duì)象確定項(xiàng)目屬性。”87號(hào)令第七條則規(guī)定，“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部制定的《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》確定采購(gòu)項(xiàng)目屬性。按照《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》無(wú)法確定的，按照有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則確定。”

界定項(xiàng)目屬性的目的是明確項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程的法律適用問(wèn)題。隨著《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法實(shí)施條例的頒布和實(shí)施，政府采購(gòu)工程項(xiàng)目的概念、范圍及其法律適用問(wèn)題已經(jīng)解決。而貨物和服務(wù)項(xiàng)目在法律適用方面的真正區(qū)別主要有兩個(gè)，其一是價(jià)格分值的比例，其二是可能涉及如何計(jì)算供應(yīng)商家數(shù)，也就是87號(hào)令第三十一條規(guī)定的提供相同品牌產(chǎn)品的不同投標(biāo)人參加同一合同項(xiàng)下投標(biāo)，如何計(jì)算供應(yīng)商家數(shù)的問(wèn)題。除了這兩點(diǎn)，貨物和服務(wù)項(xiàng)目在招標(biāo)投標(biāo)法律適用上并無(wú)什么區(qū)別。

以占項(xiàng)目資金比例最高的采購(gòu)對(duì)象來(lái)確定項(xiàng)目屬性，其優(yōu)點(diǎn)是標(biāo)準(zhǔn)明確，可操作性強(qiáng);不利之處則是，一些項(xiàng)目的實(shí)施效果可能會(huì)跟采購(gòu)人的預(yù)期有偏差。以信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目為例，這類(lèi)項(xiàng)目既有硬件，也有軟件，大多是貨物所占的比例高于服務(wù)，除非是一些偏重軟件開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目。如果按照征求意見(jiàn)稿的規(guī)定定性，這類(lèi)項(xiàng)目應(yīng)屬于貨物類(lèi)，價(jià)格分值的占比為30分以上。但如果歸為服務(wù)類(lèi)，價(jià)格分值的占比為10分以上。當(dāng)然，價(jià)格分值越高，投標(biāo)人選設(shè)備、選產(chǎn)品的時(shí)候，肯定會(huì)選偏經(jīng)濟(jì)型的，不會(huì)選那種偏貴但性能較好的設(shè)備和產(chǎn)品，這樣一來(lái)，采購(gòu)人可能就不樂(lè)意了。

前面我曾經(jīng)介紹過(guò)，87號(hào)令修訂的一個(gè)重要指導(dǎo)思想和亮點(diǎn)就是，更加注重政府采購(gòu)制度的實(shí)施效果，注重采購(gòu)人對(duì)自身正當(dāng)權(quán)益的合理關(guān)切。落實(shí)到具體制度設(shè)計(jì)和條款表述上，就是我們不能總想著怎么盡可能做到規(guī)范，而不考慮項(xiàng)目的實(shí)際采購(gòu)效果。因此，后來(lái)我們起草小組提出了另一個(gè)建議：既然財(cái)政部已經(jīng)制定了《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》，那么，就按照這個(gè)品目分類(lèi)目錄來(lái)確定采購(gòu)項(xiàng)目的屬性。不過(guò)，按照分類(lèi)目錄，有些項(xiàng)目的屬性仍然比較模糊，難以確定，怎么辦?那就定一個(gè)原則，讓采購(gòu)人根據(jù)實(shí)際情況，按照有利于項(xiàng)目實(shí)施的原則來(lái)確定。什么叫“按照有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則確定”?其實(shí)這一規(guī)定的本質(zhì)就是還權(quán)于采購(gòu)人。如果采購(gòu)人不怕麻煩，而且具備相應(yīng)的管理能力和專(zhuān)業(yè)能力，就可以對(duì)前述信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目按照貨物進(jìn)行招標(biāo)，為了最大程度地節(jié)約資金，甚至還可以將集成項(xiàng)目中的服務(wù)器、交換機(jī)、存儲(chǔ)等主要設(shè)備拉出來(lái)一項(xiàng)項(xiàng)分別采購(gòu)，然后再招集成商提供集成服務(wù)。如果采購(gòu)人覺(jué)得沒(méi)有那么多精力，擔(dān)心今后信息系統(tǒng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)硬件供應(yīng)商和集成商相互扯皮、推諉，寧愿花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，或者采購(gòu)人希望在預(yù)算資金范圍內(nèi)盡可能地提高項(xiàng)目質(zhì)量和水平，那就將其作為一個(gè)服務(wù)項(xiàng)目來(lái)整體發(fā)包。

3、為什么允許設(shè)定最高限價(jià)，卻不能設(shè)最低限價(jià)?

徐舟：招標(biāo)限價(jià)可分為兩個(gè)方面，一個(gè)是“天花板”最高限價(jià)，還有一個(gè)是最低限價(jià)。87號(hào)令第十二條明確，采購(gòu)人根據(jù)價(jià)格測(cè)算情況，可以在采購(gòu)預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價(jià)，但不得設(shè)定最低限價(jià)。

允許設(shè)定最高限價(jià)比較好理解，主要考慮到以下幾點(diǎn)：

第一，目前，預(yù)算管理周期是一個(gè)預(yù)算年度的，從申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算到真正組織實(shí)施項(xiàng)目的周期比較長(zhǎng)，少則幾個(gè)月，多的往往超過(guò)一年。有些項(xiàng)目標(biāo)的的市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)很快，在報(bào)預(yù)算時(shí)可能比較貴。比如，項(xiàng)目預(yù)算報(bào)了一百萬(wàn)元，但真正到采購(gòu)的時(shí)候，按照正常的市場(chǎng)價(jià)，七八十萬(wàn)元就足夠了。這種情況下，可以在預(yù)算額度內(nèi)設(shè)一個(gè)最高限價(jià)。

第二，采購(gòu)人的項(xiàng)目?jī)?nèi)容可能發(fā)生了變化。比如，報(bào)預(yù)算時(shí)可能報(bào)了一個(gè)很大的項(xiàng)目，涉及的事項(xiàng)比較多。采購(gòu)人經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的沉淀和思考，可能對(duì)采購(gòu)的具體內(nèi)容作了調(diào)整，精簡(jiǎn)了一些內(nèi)容，不再需要那么多預(yù)算。

第三，因?yàn)檎少?gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)預(yù)算是公開(kāi)的，對(duì)于一些市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、投標(biāo)人往往只有三四家的項(xiàng)目，當(dāng)市場(chǎng)行情已經(jīng)發(fā)生了變化或者采購(gòu)內(nèi)容作了精簡(jiǎn)的情況下，為了防止供應(yīng)商緊貼著公開(kāi)的項(xiàng)目預(yù)算報(bào)價(jià)，也有必要在預(yù)算額度內(nèi)另外再設(shè)定一個(gè)最高限價(jià)。

不過(guò)，最高限價(jià)不能“拍腦袋”設(shè)。87號(hào)令第十條要求，采購(gòu)人應(yīng)對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的市場(chǎng)技術(shù)或者服務(wù)水平、供應(yīng)、價(jià)格等情況進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)、合理地確定采購(gòu)需求，進(jìn)行價(jià)格測(cè)算。因此，設(shè)置最高限價(jià)，需要在充分的市場(chǎng)調(diào)研、合理的價(jià)格測(cè)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

為什么不能設(shè)投標(biāo)最低限價(jià)?現(xiàn)在，社會(huì)輿論都在抨擊“低價(jià)中標(biāo)”“惡性競(jìng)爭(zhēng)”，設(shè)個(gè)最低限價(jià)不是挺好的嗎?實(shí)際上沒(méi)有那么簡(jiǎn)單。對(duì)于低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，87號(hào)令有專(zhuān)門(mén)的條款予以解決(第五十五條、第六十條等)。而如果設(shè)定最低限價(jià)，以往實(shí)踐中曾有過(guò)這樣的做法，會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題。第一，采購(gòu)人或者采購(gòu)機(jī)構(gòu)可能會(huì)利用設(shè)置最低限價(jià)來(lái)控標(biāo)。舉個(gè)極端的例子，采購(gòu)預(yù)算為100萬(wàn)元的項(xiàng)目，設(shè)定投標(biāo)最低限價(jià)為99萬(wàn)元。結(jié)果是什么?那就是所有投標(biāo)人的價(jià)格分都趨同，這意味著什么?不言而喻。那些想憑自身實(shí)力公平競(jìng)爭(zhēng)、尤其是靠?jī)r(jià)格取勝的供應(yīng)商實(shí)際上就被排除在外了。所以，設(shè)定最低限價(jià)可能成為采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)控標(biāo)的一個(gè)工具。第二，有利于供應(yīng)商圍標(biāo)、串標(biāo)。設(shè)定最低限價(jià)后，供應(yīng)商價(jià)格博弈的區(qū)間進(jìn)一步縮小，降低了圍標(biāo)成本，或者說(shuō)供應(yīng)商圍標(biāo)更加容易了。所以，87號(hào)令嚴(yán)格禁止設(shè)最低限價(jià)。

此外，還有一層考慮，公開(kāi)招標(biāo)的一個(gè)特點(diǎn)就是鼓勵(lì)充分競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)什么?87號(hào)令里是有體現(xiàn)的，一個(gè)是質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)(87號(hào)令指的是廣義的質(zhì)量概念，包括產(chǎn)品、服務(wù)本身的質(zhì)量，供應(yīng)商履約能力、售后服務(wù)質(zhì)量等)，另一個(gè)就是價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。如果公開(kāi)招標(biāo)不搞價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，那還競(jìng)爭(zhēng)什么?當(dāng)然，87號(hào)令第五十五條所規(guī)定的“采用固定價(jià)格采購(gòu)的項(xiàng)目”除外，這是特殊問(wèn)題特殊處理的特例。我們的法律法規(guī)要通盤(pán)考慮各方面的問(wèn)題，不能把這個(gè)問(wèn)題解決了，又暴露了其他的問(wèn)題，“按下葫蘆起了瓢”。今天的社會(huì)輿論集中在抨擊低價(jià)中標(biāo)、惡性競(jìng)爭(zhēng)，如果過(guò)幾天風(fēng)向變了，回過(guò)頭來(lái)又批評(píng)高價(jià)中標(biāo)、天價(jià)采購(gòu)怎么辦呢?

有人可能擔(dān)心，不設(shè)最低限價(jià)，允許供應(yīng)商就價(jià)格展開(kāi)充分的競(jìng)爭(zhēng)，那如何保證低價(jià)中標(biāo)后的產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)?這一擔(dān)心，恰恰表明以往政府采購(gòu)管理操作中過(guò)于注重中間這一段采購(gòu)過(guò)程的規(guī)范性，忽略了采購(gòu)需求源頭管理和履約驗(yàn)收“最后一公里”的問(wèn)題。俗話(huà)說(shuō)，“千做萬(wàn)做，虧本不做”。以往供應(yīng)商之所以敢于低價(jià)中標(biāo)，就是在鉆我們制度和執(zhí)行操作的空子。如果我們的采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)能夠真正按照87號(hào)令的要求操作，編制的采購(gòu)需求是完整的、明確的，同時(shí)在履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)不誠(chéng)信履約的中標(biāo)人依法追究其違約責(zé)任，那么，供應(yīng)商還敢惡意低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)嗎?說(shuō)句不好聽(tīng)的，通過(guò)設(shè)定最低限價(jià)來(lái)防止低價(jià)中標(biāo)，只是一種“簡(jiǎn)單粗暴”的處理方式。

4、第十四條規(guī)定的邀請(qǐng)招標(biāo)方式該怎么理解?

徐舟：邀請(qǐng)招標(biāo)投標(biāo)人的產(chǎn)生方式，是87號(hào)令和18號(hào)令最主要的區(qū)別之一。

18號(hào)令規(guī)定，邀請(qǐng)招標(biāo)投標(biāo)人只能通過(guò)公開(kāi)的資格預(yù)審產(chǎn)生，87號(hào)令又增加了兩種，一種是從省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)建立的供應(yīng)商庫(kù)中選取，另一種是采購(gòu)人書(shū)面推薦?？梢钥闯?，采購(gòu)人的自主權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大了。“有權(quán)必有責(zé)”，為防控廉政風(fēng)險(xiǎn)，87號(hào)令規(guī)定了相應(yīng)的制約措施。一是采用后兩種方式的，還要通過(guò)隨機(jī)抽取產(chǎn)生，且備選供應(yīng)商和最終隨機(jī)抽取產(chǎn)生的供應(yīng)商至少要保證2∶1的比例。如果只產(chǎn)生三家供應(yīng)商參加投標(biāo)，則要推選六家以上的供應(yīng)商參加抽簽。二是對(duì)抽取過(guò)程有具體要求，首先要隨機(jī)抽取，保證機(jī)會(huì)均等;其次，隨機(jī)抽取時(shí)要有監(jiān)督，為了提高采購(gòu)效率和可操作性，這個(gè)監(jiān)督已經(jīng)簡(jiǎn)化了，采購(gòu)人單位派兩名以上工作人員見(jiàn)證隨機(jī)抽取的過(guò)程，做好記錄即可。

對(duì)這一條的理解，應(yīng)當(dāng)注意以下方面。

第一，通過(guò)87號(hào)令的修改，邀請(qǐng)招標(biāo)可能重新成為一種活躍的采購(gòu)方式。18號(hào)令規(guī)定邀請(qǐng)招標(biāo)必須通過(guò)公開(kāi)的資格預(yù)審程序和隨機(jī)方式產(chǎn)生投標(biāo)供應(yīng)商，使得邀請(qǐng)招標(biāo)比公開(kāi)招標(biāo)的程序更為復(fù)雜、周期更為漫長(zhǎng)，而采購(gòu)人希望通過(guò)邀請(qǐng)招標(biāo)實(shí)現(xiàn)有限競(jìng)爭(zhēng)的目的又無(wú)法達(dá)到，因而在以往的貨物服務(wù)招標(biāo)實(shí)踐中，邀請(qǐng)招標(biāo)方式幾乎沒(méi)什么人采用?？梢灶A(yù)見(jiàn)，87號(hào)令正式實(shí)施后，邀請(qǐng)招標(biāo)方式將煥發(fā)新的活力，并在提高采購(gòu)效率、保障項(xiàng)目實(shí)施效果、提高用戶(hù)滿(mǎn)意度等方面發(fā)揮更大的作用。

第二，87號(hào)令中邀請(qǐng)招標(biāo)投標(biāo)人的產(chǎn)生方式，實(shí)際上借鑒了《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》(財(cái)政部第74號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)74號(hào)令)的相關(guān)規(guī)定，但比74號(hào)令更進(jìn)了一步。74號(hào)令第十二條規(guī)定可由采購(gòu)人和評(píng)審專(zhuān)家分別書(shū)面推薦，其中，采購(gòu)人推薦供應(yīng)商的比例不得高于推薦供應(yīng)商總數(shù)的50%。87號(hào)令規(guī)定全部由采購(gòu)人推薦。這主要是因?yàn)?4號(hào)令出臺(tái)在前，87號(hào)令修訂在后，改革總是循序漸進(jìn)的。這項(xiàng)具體的改革與政府采購(gòu)領(lǐng)域推進(jìn)放管服改革、注重政府采購(gòu)制度實(shí)施效果、適度還權(quán)于采購(gòu)人的總體改革脈絡(luò)是一脈相承的。

第三，該條體現(xiàn)了87號(hào)令注重“結(jié)果導(dǎo)向”，注重維護(hù)采購(gòu)人的正當(dāng)訴求和合法權(quán)益，而不是一味地從防控廉政風(fēng)險(xiǎn)的角度去約束、限制采購(gòu)人。

第四，政府采購(gòu)制度不是單純地為采購(gòu)人服務(wù)，更多地還要為國(guó)家利益、公共利益、社會(huì)利益服務(wù)。因此，既要考慮采購(gòu)人的正當(dāng)權(quán)益，也要遵循政府采購(gòu)的“三公一誠(chéng)”原則以及招標(biāo)投標(biāo)關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)的天然要求。87號(hào)令規(guī)定，邀請(qǐng)招標(biāo)中，采購(gòu)人可以推薦供應(yīng)商，但要按照2∶1以上的比例提供備選供應(yīng)商名單并隨機(jī)抽取。如果需要三家供應(yīng)商投標(biāo)，采購(gòu)人直接推薦三家的話(huà)，采購(gòu)結(jié)果就幾乎完全被采購(gòu)人控制了，邀請(qǐng)招標(biāo)就成了走程序，失去了意義。所以，還要兼顧公平性、公正性，因?yàn)檎少?gòu)目標(biāo)本身就是多元化的目標(biāo)。

第五，該條體現(xiàn)了“有權(quán)必有責(zé)”“權(quán)責(zé)對(duì)等”的理念。87號(hào)令賦予采購(gòu)人選取、推薦供應(yīng)商的權(quán)利，但采購(gòu)人推薦哪家供應(yīng)商要有合理的理由，所有被推薦的供應(yīng)商名單和推薦理由應(yīng)隨中標(biāo)結(jié)果同時(shí)公告，接受社會(huì)監(jiān)督。通過(guò)公告接受社會(huì)監(jiān)督，既能防止“權(quán)力任性”，又能降低監(jiān)管成本。

5、為什么不允許將廠(chǎng)家授權(quán)、承諾等作為資格要求?資格條件和評(píng)審因素應(yīng)如何設(shè)置?

徐舟：87號(hào)令第十七條規(guī)定，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得將投標(biāo)人的規(guī)模條件作為資格要求或者評(píng)審因素，也不得通過(guò)將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠(chǎng)家授權(quán)、承諾、證明、背書(shū)等作為資格要求，對(duì)投標(biāo)人實(shí)行差別待遇或歧視待遇。這一條實(shí)際上包括兩層含義。

第一層含義是采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得以投標(biāo)人的注冊(cè)資本、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評(píng)審因素。該規(guī)定吸收了財(cái)政部、工信部《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》(財(cái)庫(kù)〔2011〕181號(hào))中的相關(guān)內(nèi)容，即第三條“……政府采購(gòu)活動(dòng)不得以注冊(cè)資本金、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等供應(yīng)商的規(guī)模條件對(duì)中小企業(yè)實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”。不過(guò)，87號(hào)令的規(guī)定稍有變化，表述更為明確。關(guān)于“以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”，《條例》第二十條列舉了幾種情形，但在實(shí)踐中，大家有時(shí)還是難以判定。為了增強(qiáng)可操作性，87號(hào)令寫(xiě)得非常清楚，即投標(biāo)人的注冊(cè)資本、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等規(guī)模條件，既不能作為招標(biāo)的資格要求，也不能作為評(píng)審因素。評(píng)審因素既包含評(píng)分因素，也包含實(shí)質(zhì)性要求。

需要注意的是，不得將供應(yīng)商規(guī)模條件作為資格條件和評(píng)審因素，并不意味著采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)就一概不能對(duì)供應(yīng)商提一些關(guān)于人員、盈利狀況等方面的要求并將其作為評(píng)審因素。比如，某個(gè)物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)，招標(biāo)文件中對(duì)供應(yīng)商的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)提一些要求，包括對(duì)項(xiàng)目經(jīng)理的年齡、文化水平、職業(yè)經(jīng)歷、職業(yè)資格等要求，對(duì)項(xiàng)目服務(wù)團(tuán)隊(duì)的人數(shù)、專(zhuān)業(yè)、崗位設(shè)置等要求，供應(yīng)商近年來(lái)是否虧損等，這些與供應(yīng)商履約能力相關(guān)的一些要求，還是可以提的。但是，如果招標(biāo)文件要求投標(biāo)人單位從業(yè)人員不得少于多少人、近年來(lái)每年?duì)I業(yè)額或利潤(rùn)額不得少于多少等等，這就違反了87號(hào)令的本條規(guī)定了。

第二層含義是指，不得通過(guò)將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠(chǎng)家授權(quán)、承諾、證明、背書(shū)等作為資格要求，對(duì)投標(biāo)人實(shí)行差別待遇或歧視待遇。87號(hào)令只強(qiáng)調(diào)這些不能作為資格要求，并沒(méi)有說(shuō)不能作為評(píng)審因素。

制造廠(chǎng)家授權(quán)、承諾等，不同于企業(yè)的規(guī)模條件。限制企業(yè)的規(guī)模條件，與政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策以及我國(guó)放管服的改革背景是不相符的。當(dāng)前，國(guó)家要求“放開(kāi)搞活”，很多資格管理方面的行政許可、行政審批都被取消了，這是放管服改革的大趨勢(shì)，所以，政府采購(gòu)對(duì)于企業(yè)規(guī)模條件的評(píng)比要嚴(yán)格禁止。但廠(chǎng)家授權(quán)、承諾等是不一樣的，一些大型或者技術(shù)復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目，廠(chǎng)家授權(quán)、售后服務(wù)承諾等還是很有必要的。所以，87號(hào)令根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)廠(chǎng)家授權(quán)、承諾等開(kāi)了個(gè)口子。

關(guān)于廠(chǎng)家授權(quán)、承諾等，需要注意兩點(diǎn)。第一，這些內(nèi)容不能作為資格要求。對(duì)于87號(hào)令這一規(guī)定，實(shí)務(wù)操作部門(mén)有不少同志不理解，為什么要這樣規(guī)定?87號(hào)令作出這一規(guī)定，主要是出于以下考慮。一是保證市場(chǎng)交易規(guī)則的公平，防止采購(gòu)項(xiàng)目的招標(biāo)結(jié)果被少數(shù)廠(chǎng)家控制。從以往的實(shí)踐來(lái)看，有些采購(gòu)項(xiàng)目如果將廠(chǎng)家授權(quán)、承諾等設(shè)為資格條件，招投標(biāo)過(guò)程和結(jié)果就容易被廠(chǎng)家控制，廠(chǎng)家想讓誰(shuí)投標(biāo)就讓誰(shuí)投標(biāo)，想讓誰(shuí)中標(biāo)誰(shuí)就會(huì)中標(biāo)。除非是那種市場(chǎng)上同類(lèi)型產(chǎn)品廠(chǎng)家比較多、能真正形成品牌競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目，比如中央空調(diào)采購(gòu)，市場(chǎng)中有很多品牌，個(gè)別廠(chǎng)家控制不了。二是為投標(biāo)人減負(fù)，防止政府采購(gòu)價(jià)格虛高。代理商申請(qǐng)廠(chǎng)家的項(xiàng)目授權(quán)往往是需要付出資金、時(shí)間等成本的，這些成本反過(guò)來(lái)還會(huì)轉(zhuǎn)嫁到采購(gòu)人身上。而采購(gòu)項(xiàng)目的招標(biāo)結(jié)果一旦被少數(shù)廠(chǎng)家控制，價(jià)格虛高就在所難免。第二，這些內(nèi)容可以作為評(píng)分因素。前面說(shuō)過(guò)，對(duì)于廠(chǎng)家授權(quán)、承諾等，有些大型設(shè)備等項(xiàng)目還是有必要的。因此，從維護(hù)采購(gòu)人合法權(quán)益的角度考慮，87號(hào)令允許把廠(chǎng)家授權(quán)、承諾等因素列為評(píng)審因素。需要提醒的是，盡管87號(hào)令沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化表述，但是，從這一條的立法本意可以看出，廠(chǎng)家授權(quán)、承諾等因素也不能作為實(shí)質(zhì)性要求，可以列為評(píng)分項(xiàng)，但分值也不宜設(shè)置過(guò)高。否則，仍然可能構(gòu)成以不合理?xiàng)l件“對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”。

還有一個(gè)問(wèn)題，為什么進(jìn)口貨物要除外?因?yàn)橄鄬?duì)于本國(guó)貨物來(lái)說(shuō)，采購(gòu)人采購(gòu)進(jìn)口貨物面臨的風(fēng)險(xiǎn)更大。第一，投標(biāo)人提供的進(jìn)口產(chǎn)品是不是假冒偽劣產(chǎn)品，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未必了解，鑒別的難度更大。第二，國(guó)外廠(chǎng)家提供售后服務(wù)不如國(guó)內(nèi)廠(chǎng)家那么方便。對(duì)于本國(guó)產(chǎn)品，如果供應(yīng)商違約了，采購(gòu)人要維權(quán)，哪怕就是打官司，在國(guó)內(nèi)也比較方便。而進(jìn)口產(chǎn)品想要維權(quán)，要跨國(guó)追究違約責(zé)任，會(huì)非常麻煩。所以，從防范采購(gòu)人風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，87號(hào)令規(guī)定進(jìn)口貨物除外。也就是說(shuō)，采購(gòu)進(jìn)口貨物，既可以把廠(chǎng)家授權(quán)、承諾等作為資格條件，也可以將其作為實(shí)質(zhì)性要求或者評(píng)分因素。

6、第十八條關(guān)于招標(biāo)文件或者資格預(yù)審文件的提供，如何理解掌握?

徐舟：對(duì)本條需要注意四點(diǎn)。

第一，關(guān)于招標(biāo)文件或者資格預(yù)審文件的提供期限，本條規(guī)定不得少于五個(gè)工作日。這主要也是針對(duì)實(shí)踐中的問(wèn)題，為了保證交易規(guī)則的公平。有些采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在招標(biāo)時(shí)，不希望太多的投標(biāo)人參與競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)布招標(biāo)公告后，往往將招標(biāo)文件提供的期限設(shè)置得非常短。我甚至曾經(jīng)看到過(guò)個(gè)別項(xiàng)目招標(biāo)公告中規(guī)定，招標(biāo)文件的提供期限只有半天，過(guò)期不候。這樣一來(lái)，只有與采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)聯(lián)系緊密的供應(yīng)商才會(huì)知道項(xiàng)目信息，并準(zhǔn)時(shí)拿到招標(biāo)文件。為杜絕這類(lèi)情況，87號(hào)令明確規(guī)定，招標(biāo)文件或者資格預(yù)審文件的提供期限至少不得少于五個(gè)工作日，五個(gè)工作日是最短期限。

第二，除了招標(biāo)文件或者資格預(yù)審文件的提供期限外，87號(hào)令第十六條還規(guī)定了招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告期限，招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告的發(fā)布期限是五個(gè)工作日。這兩個(gè)期限都是五個(gè)工作日，而且在實(shí)踐中這兩個(gè)期限往往是重合的，但從法律性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，二者是不一樣的，一個(gè)是公告的期限，就是固定的五個(gè)工作日，一個(gè)文件提供的期限，是不少于五個(gè)工作日。相應(yīng)的法律后果也不一樣，質(zhì)疑時(shí)效期間的計(jì)算方式不一樣。但是，法律設(shè)定這兩個(gè)期限的出發(fā)點(diǎn)是相同的，那就是在兼顧采購(gòu)效率的前提下，盡可能維護(hù)所有潛在投標(biāo)人參與項(xiàng)目投標(biāo)機(jī)會(huì)的均等性，保證政府采購(gòu)交易規(guī)則的公平。

第三，公開(kāi)招標(biāo)的招標(biāo)公告和資格預(yù)審公告可以合二為一。這樣規(guī)定，也是從實(shí)際情況出發(fā)，提高采購(gòu)效率。其中還暗含著另外一層意思，即公開(kāi)招標(biāo)也可以進(jìn)行資格預(yù)審。

按照GPA的規(guī)定，公開(kāi)招標(biāo)是所有潛在投標(biāo)人都可以參加投標(biāo)的一種采購(gòu)方式，公開(kāi)招標(biāo)不能進(jìn)行資格預(yù)審;凡是進(jìn)行資格預(yù)審的，都屬于選擇性招標(biāo)。GPA之所以這樣規(guī)定，是因?yàn)樗且粋€(gè)國(guó)際協(xié)定，其目的是促進(jìn)各參加方開(kāi)放本國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)。資格預(yù)審有可能成為保護(hù)本國(guó)供應(yīng)商利益、對(duì)外國(guó)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或歧視待遇的“擋箭牌”。而在我國(guó)，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)可以進(jìn)行資格預(yù)審，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十一條也規(guī)定政府采購(gòu)項(xiàng)目可以進(jìn)行資格預(yù)審。

第四，需要注意的是，公開(kāi)招標(biāo)的資格預(yù)審與邀請(qǐng)招標(biāo)的資格預(yù)審(以發(fā)布資格預(yù)審公告方式征集投標(biāo)人)有一個(gè)重大區(qū)別。即邀請(qǐng)招標(biāo)可以在資格預(yù)審公告中約定，資格預(yù)審后，如果合格供應(yīng)商數(shù)量較多，為了減少供應(yīng)商的投標(biāo)成本和采購(gòu)方的評(píng)標(biāo)工作量，可以再隨機(jī)抽取一定數(shù)量的合格供應(yīng)商參加投標(biāo)。而公開(kāi)招標(biāo)是不允許這樣做的。公開(kāi)招標(biāo)對(duì)通過(guò)資格預(yù)審的所有供應(yīng)商，哪怕有幾十家上百家，甚至更多，也必須允許其全部參加投標(biāo)，不得再進(jìn)行二次隨機(jī)抽選。至于對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行打分、排名等等，當(dāng)然就更不允許了，資格審查只有合格與否的問(wèn)題，沒(méi)有優(yōu)劣排序的問(wèn)題。這是公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)在資格預(yù)審方面的一個(gè)主要區(qū)別，它體現(xiàn)了我國(guó)政府采購(gòu)制度在某種程度上與GPA的主動(dòng)對(duì)接——公開(kāi)招標(biāo)本來(lái)就應(yīng)是所有潛在投標(biāo)人都可以參加投標(biāo)的一種采購(gòu)方式。

7、第二十條詳細(xì)列明了招標(biāo)文件的內(nèi)容，其中有哪些值得注意?

徐舟：第一款第八項(xiàng)、第十一項(xiàng)、第十四項(xiàng)、第十五項(xiàng)，以及第二款中的“實(shí)質(zhì)性要求”。

第一，本條強(qiáng)調(diào)“采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)和采購(gòu)需求編制招標(biāo)文件”，這句話(huà)雖然聽(tīng)上去比較原則，實(shí)際上含義很深刻。實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)很多招標(biāo)文件“千人一面”?，F(xiàn)在，借助電子化手段，編制招標(biāo)文件非常方便，商務(wù)條款固定化，形成一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化、格式化的模板，然后根據(jù)采購(gòu)人提出的采購(gòu)需求進(jìn)行拼接，就變成一份招標(biāo)文件了。這必然會(huì)影響商務(wù)條款、評(píng)標(biāo)辦法、合同條款等與采購(gòu)需求的針對(duì)性和匹配性。

87號(hào)令關(guān)于招標(biāo)文件的編制，第一個(gè)要求便是采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特點(diǎn)和采購(gòu)需求編制招標(biāo)文件，實(shí)際上也是為了解決上述問(wèn)題。資格條件的設(shè)定、評(píng)標(biāo)辦法的選擇、評(píng)審因素及分值的設(shè)置、合同條款、付款條件、交付狀態(tài)、交貨期要求等，應(yīng)當(dāng)圍繞項(xiàng)目特點(diǎn)、采購(gòu)需求來(lái)設(shè)計(jì)，要與采購(gòu)需求的重點(diǎn)、難點(diǎn)甚至一項(xiàng)項(xiàng)具體技術(shù)指標(biāo)相對(duì)應(yīng)，這才是一份具有專(zhuān)業(yè)水平的或者說(shuō)合格的招標(biāo)文件。

第二，大家可以看到，《政府采購(gòu)法》和18號(hào)令提到的都是“合同主要條款”，87號(hào)令改成了“擬簽訂的合同文本”。為什么要這么改?主要原因有兩個(gè)。其一是與《條例》的相關(guān)規(guī)定銜接。《政府采購(gòu)法》第四十五條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，規(guī)定政府采購(gòu)合同必須具備的條款。”《條例》第四十七條則改為“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定政府采購(gòu)合同標(biāo)準(zhǔn)文本。”標(biāo)準(zhǔn)文本不同于示范文本，它是有特定含義的。所謂標(biāo)準(zhǔn)文本是有強(qiáng)制性的，就跟強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)一樣，在它規(guī)定的范圍內(nèi)必須使用。示范文本則是推薦性的，可以用，也可以不用，但標(biāo)準(zhǔn)文本不行。為今后政府采購(gòu)合同標(biāo)準(zhǔn)文本的應(yīng)用預(yù)留下伏筆，這還只一小部分原因。其實(shí)87號(hào)令將招標(biāo)文件中的“合同主要條款”改成“擬簽訂的合同文本”，更多是對(duì)以往實(shí)踐中有關(guān)問(wèn)題的一個(gè)針對(duì)性藥方。

招標(biāo)文件中只載明合同的主要條款，少數(shù)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)甚至希望寫(xiě)得越粗越好，這樣一來(lái)，供應(yīng)商中標(biāo)之后，他們?cè)诤贤勁袝r(shí)就留有很大的空間。如果中標(biāo)供應(yīng)商是采購(gòu)人的“種子選手”，合同可能簽得比較順利;如果不是，合同談判可能就成為采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)讓中標(biāo)人知難而退、放棄中標(biāo)的一個(gè)手段。這種負(fù)面案例在以往的政府采購(gòu)實(shí)踐中屢有發(fā)生，極大地?fù)p害了政府采購(gòu)的公信力。正是針對(duì)這類(lèi)問(wèn)題，87號(hào)令將“合同主要條款”改成了“擬簽訂的合同文本”。今后，采購(gòu)人與中標(biāo)人簽訂合同時(shí)，直接按照招標(biāo)文件中的合同文本，填充招投標(biāo)相關(guān)結(jié)果即可。這一規(guī)定實(shí)際上也是87號(hào)令著力構(gòu)建公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)交易規(guī)則的一個(gè)體現(xiàn)。

第三，關(guān)于招標(biāo)代理費(fèi)的收取，第十四項(xiàng)提出“采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理費(fèi)用的收取標(biāo)準(zhǔn)和方式”，這一表述實(shí)際上認(rèn)可了“招標(biāo)代理費(fèi)由中標(biāo)人支付”這一實(shí)踐中的普遍做法。

此前，監(jiān)管部門(mén)根據(jù)《民法通則》《合同法》等規(guī)定，曾想推行“誰(shuí)委托誰(shuí)付費(fèi)”這一理念。采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)的關(guān)系屬于委托代理關(guān)系，代理機(jī)構(gòu)接受采購(gòu)人委托，為其提供編制招標(biāo)文件、組織開(kāi)評(píng)標(biāo)等服務(wù)，由委托人(采購(gòu)人)支付代理費(fèi)，能夠強(qiáng)化委托代理法律關(guān)系，激發(fā)代理機(jī)構(gòu)的積極性，促使其更好地為采購(gòu)人服務(wù)。由中標(biāo)人付費(fèi)，雖然“羊毛出在羊身上”，最終還是由采購(gòu)人負(fù)擔(dān)，但容易模糊采購(gòu)代理法律關(guān)系，增加中標(biāo)人的稅務(wù)成本等。考慮到采購(gòu)人預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、代理機(jī)構(gòu)在某些情況下難以向采購(gòu)人追要代理費(fèi)的苦惱，以及出于對(duì)行業(yè)操作習(xí)慣的尊重，87號(hào)令最終未堅(jiān)持“誰(shuí)委托誰(shuí)付費(fèi)”。不過(guò)，為了防止代理機(jī)構(gòu)向中標(biāo)人亂收費(fèi)，87號(hào)令要求將招標(biāo)代理費(fèi)用的收取方式和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)事先在招標(biāo)文件中載明。

第四，關(guān)于信用信息的查詢(xún)?！敦?cái)政部關(guān)于在政府采購(gòu)活動(dòng)中查詢(xún)及使用信用記錄有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)庫(kù)〔2016〕125號(hào))提出，要推行供應(yīng)商信用信息查詢(xún)機(jī)制，其中“失信被執(zhí)行人”“重大稅收違法案件當(dāng)事人”“政府采購(gòu)嚴(yán)重違法失信行為記錄”這三類(lèi)信用信息是必須查詢(xún)的，都是比較嚴(yán)重的不良信用記錄，或者說(shuō)是“一票否決”的，供應(yīng)商存在這三類(lèi)記錄中的任何一個(gè)，就沒(méi)有資格參加政府采購(gòu)活動(dòng)。除了這三類(lèi)必須查詢(xún)的信用信息外，還有其他類(lèi)別的信用信息，采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)可以自主決定是否查詢(xún)，如果決定查詢(xún)其他相關(guān)信用信息，那么，招標(biāo)文件中應(yīng)當(dāng)載明對(duì)這些信用信息的使用規(guī)則，比如對(duì)哪些優(yōu)良信用記錄進(jìn)行加分，對(duì)哪些不良信用記錄進(jìn)行扣分等等。87號(hào)令吸納了這一規(guī)范性文件的規(guī)定，提升了其法律效力。

第五，本條第二款規(guī)定，對(duì)于不允許偏離的實(shí)質(zhì)性要求和條件，采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)應(yīng)在招標(biāo)文件中規(guī)定，并以醒目方式標(biāo)明。對(duì)此，要注意兩點(diǎn)：其一，什么是實(shí)質(zhì)性要求和條件?87號(hào)令有一個(gè)界定，所謂實(shí)質(zhì)性要求和條件，就是不允許偏離的要求和條件。一旦偏離，投標(biāo)將無(wú)效。舉個(gè)例子，在貨物招標(biāo)中，交貨期一般都作為實(shí)質(zhì)性要求，當(dāng)然也有不作為實(shí)質(zhì)性要求的。如果采購(gòu)人對(duì)交貨期非常關(guān)注，可以將其設(shè)為實(shí)質(zhì)性要求。假設(shè)招標(biāo)文件要求采購(gòu)合同簽訂后十五天以?xún)?nèi)交貨，并將其標(biāo)注為實(shí)質(zhì)性要求，那就不允許偏離。如果投標(biāo)人承諾合同簽訂后第十天交貨，這屬于實(shí)質(zhì)性響應(yīng);如果投標(biāo)人承諾合同簽訂后第十六天交貨，那就屬于偏離了，其投標(biāo)應(yīng)為無(wú)效。其二，實(shí)質(zhì)性要求和條件應(yīng)在招標(biāo)文件中規(guī)定，并以醒目方式標(biāo)明，這是保障政府采購(gòu)公平交易規(guī)則的又一具體體現(xiàn)。它一方面是對(duì)投標(biāo)人的提醒，希望引起其重視，另一方面則是對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)尤其是對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的約束，意在限制評(píng)標(biāo)委員會(huì)的自由裁量權(quán)。實(shí)質(zhì)性要求和條件都是“一票否決”條件，關(guān)系重大，必須事先在招標(biāo)文件中約定和載明。如果招標(biāo)文件未標(biāo)明，而由評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)標(biāo)時(shí)決定某項(xiàng)要求或條件是否屬于實(shí)質(zhì)性要求和條件，這不僅是對(duì)投標(biāo)人的不公平，而且還會(huì)加劇實(shí)踐中本已存在的隨意認(rèn)定無(wú)效標(biāo)進(jìn)而廢標(biāo)的不合理現(xiàn)象。

8、第二十七條第一款規(guī)定“采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以對(duì)已發(fā)出的招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件、投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)進(jìn)行必要的澄清或者修改，但不得改變采購(gòu)標(biāo)的和資格條件”，為什么強(qiáng)調(diào)“不得改變采購(gòu)標(biāo)的和資格條件”?

徐舟：這一規(guī)定主要是針對(duì)招投標(biāo)過(guò)程中可能存在的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，目的是確保所有潛在供應(yīng)商在招標(biāo)信息獲取方面的公平性。為了便于大家理解這一規(guī)定，我舉個(gè)例子。

假設(shè)有一座政府部門(mén)的舊辦公樓需要重新裝修，項(xiàng)目采購(gòu)預(yù)算為300萬(wàn)元。按照相關(guān)規(guī)定，該項(xiàng)目投標(biāo)人具有建筑裝修裝飾工程專(zhuān)業(yè)承包三級(jí)以上資質(zhì)即可(僅舉例說(shuō)明，目前建筑裝修裝飾工程專(zhuān)業(yè)承包三級(jí)資質(zhì)已取消)。采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可能出于種種考慮，不希望有太多的供應(yīng)商參與投標(biāo)，因此，在發(fā)布招標(biāo)公告時(shí)，把資格條件設(shè)置得比較高，要求投標(biāo)人具有建筑裝修裝飾工程專(zhuān)業(yè)承包一級(jí)資質(zhì)。在這種情況下，那些具有二級(jí)或三級(jí)資質(zhì)的潛在供應(yīng)商看到這個(gè)招標(biāo)公告后，覺(jué)得自己不符合資格條件，可能就會(huì)放棄投標(biāo)。假設(shè)這時(shí)有供應(yīng)商對(duì)此提出質(zhì)疑，認(rèn)為該項(xiàng)目資格條件設(shè)定屬于《條例》第二十條第二項(xiàng)“設(shè)定的資格、商務(wù)、技術(shù)條件與采購(gòu)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無(wú)關(guān)”的情形。采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)經(jīng)研究后認(rèn)為質(zhì)疑事項(xiàng)成立，決定修改資格條件。然后，發(fā)布了一個(gè)招標(biāo)文件澄清或修改公告，將招標(biāo)文件原本要求的“具有建筑裝修裝飾工程專(zhuān)業(yè)承包一級(jí)資質(zhì)”修改為“具有建筑裝修裝飾工程專(zhuān)業(yè)承包三級(jí)或三級(jí)以上資質(zhì)”。這種情況下，那些在看了招標(biāo)公告后就決定放棄參加投標(biāo)的具有二級(jí)或三級(jí)資質(zhì)的潛在供應(yīng)商，由于沒(méi)有獲取招標(biāo)文件，因而不會(huì)得到采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的招標(biāo)文件澄清或修改通知。而且，由于現(xiàn)在各種政府采購(gòu)標(biāo)訊可以說(shuō)是海量信息，通常情況下，供應(yīng)商如果看了招標(biāo)公告經(jīng)評(píng)估后決定放棄、沒(méi)有進(jìn)一步獲取招標(biāo)文件的話(huà)，那么他們對(duì)該項(xiàng)目后續(xù)的相關(guān)信息，例如招標(biāo)文件澄清公告、修改公告、延期公告等，一般是不會(huì)再進(jìn)一步關(guān)注的。所以，這里就存在一個(gè)信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。在以往的政府采購(gòu)執(zhí)法檢查中，甚至發(fā)現(xiàn)過(guò)有采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)故意利用這種信息不對(duì)稱(chēng)而進(jìn)行虛假招標(biāo)的案例。

改變采購(gòu)標(biāo)的的做法及其可能產(chǎn)生的后果與改變資格條件原理相通，就不再重復(fù)解釋了。

因此，為了確保公平、公正，防止少數(shù)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)利用澄清或修改招標(biāo)文件的機(jī)會(huì)達(dá)到“控標(biāo)”的目的，87號(hào)令突出強(qiáng)調(diào)了這一要求，即允許采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)已經(jīng)發(fā)出的招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件、投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)進(jìn)行必要的澄清或者修改，但澄清或者修改時(shí)不得改變采購(gòu)標(biāo)的和資格條件。

可能有人要問(wèn)，如果我的項(xiàng)目確實(shí)有必要更改采購(gòu)標(biāo)的或者資格條件，怎么辦?就像我上面所舉的例子那樣。沒(méi)關(guān)系，87號(hào)令針對(duì)這種情況專(zhuān)門(mén)給出了解決路徑，那就是修改招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件或投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)后重新招標(biāo)。為什么重新招標(biāo)可以?還有，重新招標(biāo)不是又會(huì)影響采購(gòu)效率嗎?因?yàn)橹匦抡袠?biāo)要根據(jù)新的采購(gòu)標(biāo)的或資格條件發(fā)布新的招標(biāo)公告，這對(duì)所有的潛在供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，他們?cè)陧?xiàng)目招標(biāo)信息獲取方面的機(jī)會(huì)是均等的。為了保證政府采購(gòu)公平、公正這一更高的目標(biāo)，對(duì)某些特定情形下的采購(gòu)效率作出一些必要的犧牲是完全值得的。

9、投標(biāo)人必須參加開(kāi)標(biāo)嗎?為什么不允許評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員參加開(kāi)標(biāo)?

徐舟：關(guān)于開(kāi)標(biāo)活動(dòng)的參與主體，87號(hào)令第四十條有明確規(guī)定，即“開(kāi)標(biāo)由采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)主持，邀請(qǐng)投標(biāo)人參加。評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員不得參加開(kāi)標(biāo)活動(dòng)。”這一條內(nèi)容雖然很簡(jiǎn)短，但內(nèi)涵非常豐富。

首先，該條澄清了以往實(shí)踐中的一個(gè)困惑：投標(biāo)人參加開(kāi)標(biāo)，到底是他的權(quán)利，還是他的義務(wù)?實(shí)踐中有不少地方把它作為投標(biāo)人的一項(xiàng)義務(wù)，要求投標(biāo)人授權(quán)代表必須參加開(kāi)標(biāo)活動(dòng)，甚至有的地方還要求投標(biāo)人必須由法定代表人親自參加，否則投標(biāo)無(wú)效。這種做法對(duì)外地供應(yīng)商、尤其是對(duì)那些頻繁參加各地招投標(biāo)活動(dòng)的大企業(yè)而言，顯然不夠公平，也沒(méi)有必要，可以說(shuō)這就是一種差別待遇或歧視待遇。開(kāi)標(biāo)活動(dòng)本身高度公開(kāi)，開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)有錄音錄像設(shè)備，已經(jīng)能夠保證開(kāi)標(biāo)活動(dòng)的公平、公正，并沒(méi)有非要投標(biāo)人法定代表人當(dāng)場(chǎng)親自做決策的事項(xiàng)。所以，87號(hào)令明確，參加開(kāi)標(biāo)是投標(biāo)人的權(quán)利，即投標(biāo)人有權(quán)參加，也有權(quán)不參加。除本條規(guī)定外，87號(hào)令第四十二條第三款進(jìn)一步表明了參加開(kāi)標(biāo)活動(dòng)是投標(biāo)人的權(quán)利，即投標(biāo)人未參加開(kāi)標(biāo)的，視同認(rèn)可開(kāi)標(biāo)結(jié)果。

其次，該條明確了哪些人不能參加開(kāi)標(biāo)活動(dòng)，即評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員不得參加開(kāi)標(biāo)活動(dòng)。以往的實(shí)踐中存在這一現(xiàn)象：開(kāi)標(biāo)時(shí)，一大排評(píng)審專(zhuān)家坐在臺(tái)上。這樣做有什么意義?完全沒(méi)有必要，而且違反了“評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員名單在評(píng)標(biāo)結(jié)果公告前應(yīng)當(dāng)保密”的規(guī)定。所以，87號(hào)令明確評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員不能參加。需要注意的是，采購(gòu)人代表作為評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員，也不得參加開(kāi)標(biāo)。今后，采購(gòu)人委派人員參加開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)的，則參加開(kāi)標(biāo)和參加評(píng)標(biāo)的人員要分別委派，相互分離。這一規(guī)定與采購(gòu)人加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)控建設(shè)的要求是相呼應(yīng)的。

10、采購(gòu)人代表必須參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)嗎?如果確實(shí)不能參加，怎么辦?

徐舟：關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題，實(shí)踐中有很多爭(zhēng)議。18號(hào)令第四十五條規(guī)定，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)由采購(gòu)人代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專(zhuān)家組成，成員人數(shù)應(yīng)當(dāng)為五人以上單數(shù)，其中技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專(zhuān)家不得少于成員總數(shù)的三分之二”;87號(hào)令第四十七條也規(guī)定，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)由采購(gòu)人代表和評(píng)審專(zhuān)家組成，成員人數(shù)應(yīng)當(dāng)為5人以上單數(shù)，其中評(píng)審專(zhuān)家不得少于成員總數(shù)的三分之二”。據(jù)此，有人認(rèn)為，部門(mén)規(guī)章規(guī)定評(píng)標(biāo)委員會(huì)由采購(gòu)人代表和評(píng)審專(zhuān)家組成，那么采購(gòu)人代表就必須參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)。

不過(guò)，我個(gè)人認(rèn)為，采購(gòu)人代表參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)是他的權(quán)利，他可以參加，也有權(quán)不參加。首先，我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》之所以建立專(zhuān)家評(píng)審制度，主要初衷是為了實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡，促進(jìn)廉政建設(shè)。但是，考慮到采購(gòu)人或招標(biāo)人畢竟是項(xiàng)目采購(gòu)主體，為了維護(hù)采購(gòu)人或招標(biāo)人的正當(dāng)權(quán)益，所以明確評(píng)標(biāo)委員會(huì)由采購(gòu)人代表和評(píng)審專(zhuān)家組成。其次，從法律規(guī)范的角度理解，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)由采購(gòu)人代表和評(píng)審專(zhuān)家組成”屬于授權(quán)性規(guī)范，而不是義務(wù)性規(guī)范。法律規(guī)范的形式有三種：其一是授權(quán)性規(guī)范，它告訴人們可以做什么或者有權(quán)做什么;其二是義務(wù)性規(guī)范，它告訴人們應(yīng)當(dāng)或者必須做什么;其三是禁止性規(guī)范，它告訴人們不得做什么。18號(hào)令和87號(hào)令關(guān)于評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成的規(guī)定，正好對(duì)應(yīng)了這三種形式的法律規(guī)范：“評(píng)標(biāo)委員會(huì)由采購(gòu)人代表和評(píng)審專(zhuān)家組成”，這是授權(quán)性規(guī)范;“成員人數(shù)應(yīng)當(dāng)為5人以上單數(shù)”，這是義務(wù)性規(guī)范;“其中評(píng)審專(zhuān)家不得少于成員總數(shù)的三分之二”，這是禁止性規(guī)范。實(shí)踐中之所以對(duì)此有爭(zhēng)議，無(wú)非是因?yàn)?ldquo;評(píng)標(biāo)委員會(huì)由采購(gòu)人代表和評(píng)審專(zhuān)家組成”這句話(huà)少了授權(quán)性規(guī)范標(biāo)志性的“可以”這兩個(gè)字。這并不是我們起草小組起草時(shí)沒(méi)有注意到這一點(diǎn)，而是因?yàn)檫@句話(huà)一旦在“評(píng)標(biāo)委員會(huì)”之后加上“可以”這兩個(gè)字，會(huì)引起其他歧義，所以只能作這樣一種中性表述。第三，我之所以堅(jiān)持認(rèn)為采購(gòu)人委派代表參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)屬于采購(gòu)人的權(quán)利，除上述原因外，《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)庫(kù)〔2012〕69號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)69號(hào)文)的有關(guān)規(guī)定，也進(jìn)一步印證了這一點(diǎn)。

69號(hào)文規(guī)定，“采購(gòu)人委派代表參加評(píng)審委員會(huì)的，要向采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)出具授權(quán)函”。其言下之意顯然是，采購(gòu)人不委派代表參加的，就不用出具授權(quán)函了。所以，它其實(shí)進(jìn)一步表明了采購(gòu)人可以不委派代表參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)的這種情形。

再來(lái)看第二個(gè)問(wèn)題，采購(gòu)人由于種種原因，不委派代表參加評(píng)審委員會(huì)，怎么辦?實(shí)際操作中常發(fā)生這類(lèi)情況。首先，是否參加是采購(gòu)人的權(quán)利，但采購(gòu)人放棄參加的，這涉及采購(gòu)人對(duì)其自身權(quán)利的處分，建議采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)要求采購(gòu)人提供書(shū)面說(shuō)明，申明其主動(dòng)放棄參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)，代理機(jī)構(gòu)將該書(shū)面說(shuō)明作為資料存檔。其次，采購(gòu)人放棄參加后，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的成員缺額由誰(shuí)來(lái)替補(bǔ)?應(yīng)由評(píng)審專(zhuān)家來(lái)替補(bǔ)，而不能由其他任何人來(lái)替補(bǔ)。18號(hào)令、87號(hào)令均規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)由采購(gòu)人代表和評(píng)審專(zhuān)家組成，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組成人員如果不是采購(gòu)人代表，就必須是評(píng)審專(zhuān)家。最后，必須澄清的是，替補(bǔ)的評(píng)審專(zhuān)家仍然是以評(píng)審專(zhuān)家身份參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)，而不是以采購(gòu)人代表的身份。

11、第六十四條規(guī)定的重新評(píng)審和以往相比有哪些變化?

徐舟：87號(hào)令規(guī)定的重新評(píng)審分為兩大類(lèi)，第一類(lèi)是第六十四條所規(guī)定的、由原評(píng)標(biāo)委員會(huì)重新審查其評(píng)審意見(jiàn)、修改評(píng)標(biāo)結(jié)果的情形;第二類(lèi)第六十七條所規(guī)定的、由采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)依法重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)的情形。

第六十四條關(guān)于評(píng)標(biāo)結(jié)果匯總完成后，原評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以重新評(píng)審、修改評(píng)標(biāo)結(jié)果的規(guī)定，與以往69號(hào)文的規(guī)定相比，總體趨勢(shì)是對(duì)重新評(píng)審的管控更為嚴(yán)格了。監(jiān)管部門(mén)對(duì)69號(hào)文實(shí)施后實(shí)踐中的重新評(píng)審現(xiàn)象作了重新審視，發(fā)現(xiàn)重新評(píng)審這扇門(mén)不能開(kāi)得太大。

一是可以進(jìn)行重新評(píng)審的情形由五種調(diào)整為四種。69號(hào)文規(guī)定，可以組織重新評(píng)審的情形包括資格性檢查認(rèn)定錯(cuò)誤、分值匯總計(jì)算錯(cuò)誤、分項(xiàng)評(píng)分超出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀(guān)分評(píng)分不一致、經(jīng)評(píng)審委員會(huì)一致認(rèn)定的評(píng)分畸高、畸低這五種，但87號(hào)令刪除了資格性檢查認(rèn)定錯(cuò)誤這一情形。為什么刪除呢?首先，87號(hào)令已將投標(biāo)人的資格審查事項(xiàng)交給采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，資格審查成為采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，不再是評(píng)標(biāo)委員會(huì)的職責(zé)。其次，資格審查的內(nèi)容都是客觀(guān)、剛性的內(nèi)容，出錯(cuò)的可能性較小。

二是因供應(yīng)商對(duì)評(píng)審過(guò)程和結(jié)果提出質(zhì)疑而組織重新評(píng)審的情形被嚴(yán)格界定。69號(hào)文規(guī)定，“參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商對(duì)評(píng)審過(guò)程或者結(jié)果提出質(zhì)疑的，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以組織原評(píng)審委員會(huì)協(xié)助處理質(zhì)疑事項(xiàng)，并依據(jù)評(píng)審委員會(huì)出具的意見(jiàn)進(jìn)行答復(fù)。質(zhì)疑答復(fù)導(dǎo)致中標(biāo)或成交結(jié)果改變的，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將相關(guān)情況報(bào)財(cái)政部門(mén)備案。”大家不要小看這項(xiàng)規(guī)定，它實(shí)際上給了采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)很大的自我救濟(jì)空間。只要供應(yīng)商對(duì)評(píng)審過(guò)程或者結(jié)果提起質(zhì)疑，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)就可以組織原評(píng)審委員會(huì)以協(xié)助處理質(zhì)疑事項(xiàng)為名，事實(shí)上進(jìn)行重新評(píng)審并改變?cè)u(píng)審結(jié)果，在改變?cè)u(píng)審結(jié)果后，只要將相關(guān)情況報(bào)監(jiān)管部門(mén)備案即可。當(dāng)然，空間大了，漏洞也多。如果大家都出于公心來(lái)組織重新評(píng)審，從而在質(zhì)疑階段就能及早糾正評(píng)審中的一些客觀(guān)性錯(cuò)誤，當(dāng)然有助于提高采購(gòu)效率;但萬(wàn)一有人存有私心，利用重新評(píng)審來(lái)非法改變?cè)u(píng)審結(jié)果，其后果是十分可怕的。69號(hào)文實(shí)施幾年來(lái)，實(shí)踐中不乏這樣的案例。少數(shù)采購(gòu)人在其“種子選手”落標(biāo)后，甚至慫恿有關(guān)供應(yīng)商來(lái)質(zhì)疑，以便組織重新評(píng)審，伺機(jī)改變中標(biāo)結(jié)果。有鑒于此，87號(hào)令在69號(hào)文的基礎(chǔ)上，對(duì)因供應(yīng)商提出質(zhì)疑而組織重新評(píng)審的情形也進(jìn)行了嚴(yán)格界定，即因供應(yīng)商提出質(zhì)疑而可以組織重新評(píng)審也僅限于分值匯總計(jì)算錯(cuò)誤、分項(xiàng)評(píng)分超出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀(guān)分評(píng)分不一致、經(jīng)評(píng)審委員會(huì)認(rèn)定的評(píng)分畸高、畸低這四種特定情形，供應(yīng)商對(duì)評(píng)審過(guò)程或者結(jié)果提出其他質(zhì)疑的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行重新評(píng)審。

在87號(hào)令起草過(guò)程中，我曾多次建議將資格審查錯(cuò)誤以及實(shí)踐中較常見(jiàn)的客觀(guān)分評(píng)審錯(cuò)誤、符合性審查錯(cuò)誤等客觀(guān)性的評(píng)審錯(cuò)誤也納入重新評(píng)審的范圍，以賦予相關(guān)當(dāng)事人自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，減少不必要的投訴。但是，正如前面所說(shuō)，重新評(píng)審是把雙刃劍，運(yùn)用得好，有利于提高政府采購(gòu)效率和維護(hù)政府采購(gòu)的公平、公正;運(yùn)用不好則可能適得其反，對(duì)政府采購(gòu)的權(quán)威性和公信力將造成嚴(yán)重?fù)p害。87號(hào)令對(duì)重新評(píng)審、改變?cè)u(píng)標(biāo)結(jié)果慎之又慎、嚴(yán)格控制，也是“兩害相權(quán)取其輕”的一個(gè)艱難選擇。

87號(hào)令實(shí)施后，如果實(shí)踐中確實(shí)出現(xiàn)了資格審查錯(cuò)誤，怎么辦?那采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)也只能上報(bào)財(cái)政部門(mén)處理了。如果發(fā)現(xiàn)客觀(guān)分評(píng)審錯(cuò)誤、符合性審查錯(cuò)誤等客觀(guān)性的評(píng)審錯(cuò)誤，怎么辦?對(duì)這類(lèi)客觀(guān)性的評(píng)審錯(cuò)誤，影響到中標(biāo)結(jié)果的，有兩條解決路徑：一是援引87號(hào)令第六十七的規(guī)定，依法重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo);二是采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)主動(dòng)上報(bào)財(cái)政部門(mén)，或者等著供應(yīng)商質(zhì)疑并投訴，由財(cái)政部門(mén)依法處理。

三是對(duì)評(píng)分畸高、畸低的認(rèn)定作了調(diào)整。87號(hào)令第六十四條與69號(hào)文相比，還有一個(gè)細(xì)微的區(qū)別，即把69號(hào)文中規(guī)定的“經(jīng)評(píng)審委員會(huì)一致認(rèn)定評(píng)分畸高、畸低的”改成了“經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定評(píng)分畸高、畸低的” ，刪除了“一致”兩個(gè)字。這主要是出于兩方面考慮：一是實(shí)務(wù)操作中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)一致認(rèn)定評(píng)分畸高、畸低的情形非常少見(jiàn)，因?yàn)樵u(píng)分涉嫌畸高、畸低的評(píng)委本人極少會(huì)自己“打臉”，認(rèn)為自己的評(píng)分是畸高或畸低的。由評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員按照少數(shù)服從多數(shù)的原則認(rèn)定評(píng)分畸高、畸低，可操作性更強(qiáng)。二是政府采購(gòu)法律法規(guī)對(duì)于需要評(píng)審委員會(huì)共同決定的事項(xiàng)，都是采用少數(shù)服從多數(shù)的“多數(shù)決”方式，唯獨(dú)69號(hào)文對(duì)評(píng)分畸高、畸低的認(rèn)定搞了個(gè)“一致認(rèn)定”。87號(hào)令對(duì)此作了微調(diào)，保證了政府采購(gòu)評(píng)審委員會(huì)決策機(jī)制的協(xié)調(diào)一致。

12、第六十七條明確了重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)的幾種情形，對(duì)此怎么理解?

徐舟：根據(jù)這一條，評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成不符合87號(hào)令規(guī)定、評(píng)標(biāo)委員會(huì)或者其成員有87號(hào)令第六十二條第一至五項(xiàng)情形、評(píng)標(biāo)委員會(huì)及其成員獨(dú)立評(píng)標(biāo)受到非法干預(yù)以及有《條例》第七十五條規(guī)定的違法行為，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)結(jié)果無(wú)效的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)，并書(shū)面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門(mén)，但采購(gòu)合同已經(jīng)履行的除外。我們先來(lái)看看可以重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)的具體有哪些情形。第一種情形是評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組成不合規(guī)。這個(gè)比較好理解，比如規(guī)定評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員人數(shù)應(yīng)為五人以上單數(shù)，如果是三個(gè)人或者六個(gè)人那就不合規(guī)了。或者評(píng)審專(zhuān)家構(gòu)成比例不符合規(guī)定，比如5人評(píng)標(biāo)委員會(huì)中有3人是評(píng)審專(zhuān)家、2人是采購(gòu)人代表，這都屬于評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成不合規(guī)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成不合規(guī)，則整個(gè)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)結(jié)果都是無(wú)效的。

第二種是評(píng)標(biāo)委員會(huì)及其成員存在違反87號(hào)令相關(guān)規(guī)定的行為。包括確定參與評(píng)標(biāo)至評(píng)標(biāo)結(jié)束前私自接觸投標(biāo)人、接受投標(biāo)人提出的與投標(biāo)文件不一致的澄清或者說(shuō)明、違反評(píng)標(biāo)紀(jì)律發(fā)表傾向性意見(jiàn)或征詢(xún)采購(gòu)人的傾向性意見(jiàn)、對(duì)需要專(zhuān)業(yè)判斷的主觀(guān)評(píng)審因素協(xié)商評(píng)分、在評(píng)標(biāo)過(guò)程中擅離職守，影響評(píng)標(biāo)程序正常進(jìn)行。

第三種是評(píng)標(biāo)委員會(huì)及其成員獨(dú)立評(píng)標(biāo)受到非法干預(yù)。包括評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員個(gè)人受到非法干預(yù)，或是整個(gè)評(píng)標(biāo)委員會(huì)受到非法干預(yù)。比如受到采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的干預(yù)等。

第四種是評(píng)審專(zhuān)家存在違法行為。包括未按照招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)程序、評(píng)標(biāo)方法、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審，泄露評(píng)審文件、評(píng)審情況，應(yīng)回避而未回避，收受采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商賄賂或者獲取不正當(dāng)利益。

第六十七條是87號(hào)令新增的條款，主要是從提高采購(gòu)效率和維護(hù)投標(biāo)人權(quán)益這兩個(gè)維度考慮而增加的。我覺(jué)得這一條對(duì)我們實(shí)務(wù)操作部門(mén)來(lái)說(shuō)，意義十分重大，它是在第六十四條之外，又賦予了采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)主動(dòng)糾正評(píng)標(biāo)過(guò)程中的一些錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)。在以往的實(shí)踐中，出現(xiàn)上述情形，我們都只能等到監(jiān)管部門(mén)介入才能處理，例如采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)相關(guān)情況后主動(dòng)上報(bào)財(cái)政部門(mén)，或者因供應(yīng)商舉報(bào)、投訴以及財(cái)政部門(mén)監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)，然后才能由財(cái)政部門(mén)依法處理。處理結(jié)果往往也都是認(rèn)定中標(biāo)結(jié)果無(wú)效、重新組織采購(gòu)活動(dòng)。這種處理方式不僅效率不高，而且對(duì)投標(biāo)人來(lái)說(shuō)是不夠公平的。因?yàn)闊o(wú)論是因評(píng)標(biāo)委員會(huì)及其成員的違法違規(guī)行為還是因評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成不符合規(guī)定等導(dǎo)致評(píng)標(biāo)結(jié)果無(wú)效，投標(biāo)人自身都沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，其投標(biāo)的有效性并未受影響。因此，87號(hào)令專(zhuān)門(mén)增加了這個(gè)條款，對(duì)解決此類(lèi)問(wèn)題另辟了一條捷徑，即由采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)。

在執(zhí)行落實(shí)本條規(guī)定時(shí)，還有兩點(diǎn)需要提請(qǐng)大家注意。一是采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在什么階段可以重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)?應(yīng)該是第一次評(píng)標(biāo)結(jié)果產(chǎn)生之后、采購(gòu)合同尚未履行之前，這個(gè)時(shí)間段之內(nèi)都可以。二是重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)時(shí)，有違法違規(guī)行為的原評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員不得參加重新組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)。

13、如何理解87號(hào)令第八條第二款“采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)不得在所代理的采購(gòu)項(xiàng)目中投標(biāo)或者代理投標(biāo)，不得為所代理的采購(gòu)項(xiàng)目的投標(biāo)人參加本項(xiàng)目提供投標(biāo)咨詢(xún)”?

王周歡：采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是代理人與被代理的關(guān)系，適用于《民法總則》中規(guī)定的代理法。其中，代理人指采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，被代理人指采購(gòu)人。代理人以被代理人的名義組織實(shí)施招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)，與第三人(供應(yīng)商)構(gòu)成了民事法律行為，最終由采購(gòu)人與供應(yīng)商簽訂采購(gòu)合同，確立雙方之間買(mǎi)賣(mài)的法律關(guān)系。所以，其實(shí)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是同一方。

87號(hào)令第八條第二款規(guī)定的是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的權(quán)限，可從代理法的角度分析有關(guān)內(nèi)容。

在民法理論中，常見(jiàn)的代理行為包括自己代理、雙方代理、表見(jiàn)代理三種。

自己代理，指代理人以被代理人名義與自己實(shí)施的民事行為，該行為是典型的濫用代理權(quán)的行為，為法律所禁止。如果采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理了某個(gè)項(xiàng)目，又去投標(biāo)，或者讓自己的子公司去投標(biāo)，就屬于自己代理。

雙方代理又稱(chēng)同時(shí)代理，指一個(gè)代理人同時(shí)代理雙方當(dāng)事人的民事行為的情況，即一個(gè)人既作為賣(mài)方的代理人，又作為買(mǎi)方的代理人。由于雙方代理不符合代理權(quán)的基本原則，有可能引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)法律一般予以禁止。如果采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)既為采購(gòu)人做代理，同時(shí)又為供應(yīng)商做代理，從法律關(guān)系看，就屬于雙邊代理，其法律效力存在爭(zhēng)議。

今年3月第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《民法總則》第一百六十八條規(guī)定，“代理人不得以被代理人的名義與自己實(shí)施民事法律行為，但是被代理人同意或者追認(rèn)的除外。代理人不得以被代理人的名義與自己同時(shí)代理的其他人實(shí)施民事法律行為，但是被代理的雙方同意或者追認(rèn)的除外。”由此可知，我國(guó)法律禁止未經(jīng)被代理人或者被代理雙方同意或者追認(rèn)的自己代理和雙方代理，但已被代理人或者被代理雙方同意或者追認(rèn)的自己代理和雙方代理有效。

表見(jiàn)代理則相對(duì)復(fù)雜，指行為人雖無(wú)代理權(quán)，但由于本人的行為，造成了足以使善意第三人相信其有代理權(quán)的表象，而與善意第三人進(jìn)行的、由本人承擔(dān)法律后果的代理行為。比如，某項(xiàng)目招標(biāo)文件要求提供制造廠(chǎng)商的授權(quán)，投標(biāo)的三家供應(yīng)商均按規(guī)定提供了。后來(lái)，該項(xiàng)目遇到一些爭(zhēng)議，財(cái)政部門(mén)在調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，為這三家供應(yīng)商辦理授權(quán)的是該廠(chǎng)商的離職人員，而廠(chǎng)商并不承認(rèn)這一授權(quán)行為。這種授權(quán)行為，就屬于表見(jiàn)代理。但是，正如《合同法》第四十九條所規(guī)定的，“行為人沒(méi)有代理權(quán)、超越代理權(quán)或者代理權(quán)終止后以被代理人名義訂立合同，相對(duì)人有理由相信行為人有代理權(quán)的，該代理行為有效”，我國(guó)法律承認(rèn)表見(jiàn)代理的有效性，其意義在于保護(hù)第三方的交易安全，建立正常的民事流轉(zhuǎn)秩序。

通過(guò)以上分析不難看出，87號(hào)令第八條第二款主要是禁止采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)自己代理和雙方代理。其中，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)若在所代理的采購(gòu)項(xiàng)目中投標(biāo)或者代理投標(biāo)，即屬于自己代理;若為所代理項(xiàng)目的投標(biāo)人參加本項(xiàng)目提供投標(biāo)咨詢(xún)，則屬于雙方代理。

此外，還有一個(gè)衍生問(wèn)題值得思考——代理機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)單位能否投標(biāo)?比如，夫妻二人分別成立了兩家代理機(jī)構(gòu)，丈夫代理某一采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，妻子參與投標(biāo);妻子代理某一采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，丈夫也參與投標(biāo)，這就涉及關(guān)聯(lián)公司投標(biāo)法律上如何規(guī)制的問(wèn)題?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十四條規(guī)定，“與招標(biāo)人存在利害關(guān)系可能影響招標(biāo)公正性的法人、其他組織或者個(gè)人，不得參加投標(biāo)。單位負(fù)責(zé)人為同一人或者存在控股、管理關(guān)系的不同單位，不得參加同一標(biāo)段投標(biāo)或者未劃分標(biāo)段的同一招標(biāo)項(xiàng)目投標(biāo)。違反前兩款規(guī)定的，相關(guān)投標(biāo)均無(wú)效。”而政府采購(gòu)法律法規(guī)中未作規(guī)定。不過(guò)，采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)可在招標(biāo)文件中明確約定禁止此類(lèi)行為，因?yàn)檎袠?biāo)文件的規(guī)定也是具有法律效力的。

14、今后，代理機(jī)構(gòu)怎樣才能更好地發(fā)展?哪些是其業(yè)務(wù)的增長(zhǎng)點(diǎn)?

王周歡：整體看來(lái)，政府采購(gòu)活動(dòng)是一個(gè)完整鏈條，不僅僅包括代理過(guò)程、招標(biāo)過(guò)程，招標(biāo)只是合同訂立的方式之一，合同的簽訂、履行和驗(yàn)收也同樣重要。所以，很多國(guó)家的公共采購(gòu)法所規(guī)制的重點(diǎn)內(nèi)容不是招標(biāo)采購(gòu)階段，而是合同履行階段。

多年來(lái)，我們對(duì)政府采購(gòu)的實(shí)施和執(zhí)行還是有些偏，往往過(guò)于重視采購(gòu)過(guò)程，對(duì)合同的履行監(jiān)管關(guān)注不足。2013年全國(guó)政府采購(gòu)工作會(huì)議提出，我國(guó)政府采購(gòu)管理應(yīng)從程序?qū)蛳蚪Y(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，此后，我們?cè)絹?lái)越注重采購(gòu)源頭和采購(gòu)結(jié)果，這在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中已有多處體現(xiàn)，87號(hào)令又進(jìn)一步加深了這些變化。

如，87號(hào)令第十條要求，“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的市場(chǎng)技術(shù)或者服務(wù)水平、供應(yīng)、價(jià)格等情況進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)、合理地確定采購(gòu)需求，進(jìn)行價(jià)格測(cè)算。”該條充分體現(xiàn)了“結(jié)果管理”理念，補(bǔ)充細(xì)化了《條例》第十一條中采購(gòu)人應(yīng)科學(xué)合理確定采購(gòu)需求的規(guī)定，并與《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(財(cái)庫(kù)〔2016〕205號(hào))的有關(guān)規(guī)定作了銜接。而對(duì)代理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，這一規(guī)定同樣意義重大。未來(lái)，代理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)方向是什么?是仍然把全部精力放在招標(biāo)上，還是在業(yè)務(wù)上做一些調(diào)整?隨著政府采購(gòu)的發(fā)展，今后，代理招標(biāo)業(yè)務(wù)可能會(huì)越來(lái)越萎縮，特別是電子招標(biāo)系統(tǒng)大幅推廣后，很多項(xiàng)目電子招標(biāo)都能替代人工招標(biāo)，在這種情況下，代理機(jī)構(gòu)必須提供專(zhuān)業(yè)的、無(wú)法被替代的咨詢(xún)服務(wù)，才能做大做強(qiáng)。比如，采購(gòu)方案的論證、采購(gòu)需求的設(shè)置、市場(chǎng)調(diào)查、價(jià)格測(cè)算等，以及采購(gòu)合同的實(shí)施效果、采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)等，這些才是代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的增長(zhǎng)點(diǎn)。

我在意大利交流訪(fǎng)問(wèn)時(shí)，曾有幸拜訪(fǎng)過(guò)Consip公司(公共信息服務(wù)特許公司)。這家公司一共有500多人，負(fù)責(zé)意大利中央政府集中采購(gòu)工作。但是，在公司看不到那么多人，他們的員工都去做市場(chǎng)調(diào)研了。通過(guò)市場(chǎng)調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，這家公司建立了一個(gè)龐大的數(shù)據(jù)庫(kù)，基本涵蓋市場(chǎng)上所有的產(chǎn)品、產(chǎn)品所有的價(jià)格。有了這些數(shù)據(jù)的比對(duì)，意大利才有可能實(shí)現(xiàn)電子招標(biāo)。如果沒(méi)有大數(shù)據(jù)的支撐，而是由專(zhuān)家來(lái)評(píng)標(biāo)、專(zhuān)家來(lái)拍板，那并不是真正意義上的電子招標(biāo)?？梢哉f(shuō)，87號(hào)令的導(dǎo)向是非常鮮明的，代理機(jī)構(gòu)可以從中看到新的業(yè)務(wù)方向，不要把全部精力都放在技術(shù)含量越來(lái)越低的招標(biāo)流程上。招標(biāo)方案如何確定，采購(gòu)需求怎么提，價(jià)格怎么測(cè)算，怎么做市場(chǎng)調(diào)查……這些才是代理機(jī)構(gòu)更應(yīng)關(guān)注的。

15、公開(kāi)招標(biāo)也可以做資格預(yù)審嗎?誰(shuí)來(lái)審?怎么審?

王周歡：供應(yīng)商的資格審查分為資格預(yù)審和資格后審兩種。資格預(yù)審，是指在邀請(qǐng)投標(biāo)人投標(biāo)之前，對(duì)潛在供應(yīng)商進(jìn)行的資格審查;資格后審，則是在評(píng)審階段，對(duì)供應(yīng)商是否符合招標(biāo)文件規(guī)定資格條件的審查。

為什么要做資格預(yù)審?有些項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)，可能投標(biāo)人過(guò)多，開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)的過(guò)程會(huì)很長(zhǎng)，工作量也特別大，影響整個(gè)采購(gòu)活動(dòng)的效率和質(zhì)量。在這種情況下，可通過(guò)資格預(yù)審進(jìn)一步確定符合資格條件的供應(yīng)商，節(jié)約采購(gòu)成本。需要注意的是，在資格預(yù)審環(huán)節(jié)，所有符合條件的潛在供應(yīng)商都可以參加，只不過(guò)最終邀請(qǐng)符合條件的投標(biāo)，因此，資格預(yù)審不論是邀請(qǐng)招標(biāo)，還是公開(kāi)招標(biāo)，甚至非招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目都可以使用。很多人以為資格預(yù)審只有在邀請(qǐng)招標(biāo)中才能使用，這是一種誤解。

關(guān)于資格預(yù)審的主體，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第十八條第二款明確，“國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)組建資格審查委員會(huì)審查資格預(yù)審申請(qǐng)文件。資格審查委員會(huì)及其成員應(yīng)當(dāng)遵守招標(biāo)投標(biāo)法和本條例有關(guān)評(píng)標(biāo)委員會(huì)及其成員的規(guī)定。”即必須組建資格審查委員會(huì)審查資格預(yù)審文件，且資格審查委員會(huì)成員與評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員一致。

《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第二十一條則規(guī)定，“采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行資格預(yù)審的……”可知采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是資格預(yù)審的兩大主體，這與《招標(biāo)投標(biāo)法》體系的做法不太一致。該條還明確了資格預(yù)審公告的媒體、公告的主要內(nèi)容、公告期限，規(guī)定了資格預(yù)審的必要要求。如果供應(yīng)商的資格預(yù)審條件發(fā)生了變化，應(yīng)當(dāng)向采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)告知，未告知的要進(jìn)行處罰。

87號(hào)令第十四條第二款明確，采用發(fā)布公告征集邀請(qǐng)招標(biāo)潛在供應(yīng)商的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照資格預(yù)審文件載明的標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)潛在投標(biāo)人進(jìn)行資格預(yù)審。該款原則性規(guī)定了邀請(qǐng)招標(biāo)中資格預(yù)審的主體、審查方法。個(gè)人認(rèn)為，在采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)沒(méi)有能力進(jìn)行資格預(yù)審的情況下，可以委托專(zhuān)家來(lái)做，但審查主體仍是采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)。

87號(hào)令第十五條進(jìn)一步界定了資格預(yù)審公告的內(nèi)容及審查范圍，第十八條明確了資格預(yù)審公告的期限，不過(guò)未明確資格預(yù)審之后怎么確定投標(biāo)供應(yīng)商。規(guī)定最為詳細(xì)的是《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第十五條至第二十三條、第三十八條等內(nèi)容。資格預(yù)審由誰(shuí)來(lái)審?審哪些內(nèi)容?怎么審?審的結(jié)果怎么確定?這些條款的內(nèi)容相對(duì)完整，可資借鑒。

2007年11月，財(cái)政部、發(fā)改委、交通部等部門(mén)聯(lián)合制定了《〈標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)資格預(yù)審文件〉和〈標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件〉暫行規(guī)定》，自2008年5月1日起施行。其中，《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)資格預(yù)審文件》第三章“資格審查辦法”規(guī)定了合格制和有限數(shù)量制兩種資格審查方法，供招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目具體特點(diǎn)和實(shí)際需要選擇適用。合格制，即所有經(jīng)過(guò)審查、符合要求的都可參與投標(biāo);有限數(shù)量制，即從符合資格條件的供應(yīng)商中通過(guò)排序或隨機(jī)抽取一定數(shù)量的供應(yīng)商參加投標(biāo)。具體采取哪種方式，可在資格預(yù)審文件中予以明確。在政府采購(gòu)貨物服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，同樣可在招標(biāo)文件中約定如何確定通過(guò)資格預(yù)審的供應(yīng)商。

16、資格審查能不能委托專(zhuān)家來(lái)做?

王周歡：18號(hào)令規(guī)定由評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)供應(yīng)商的資格審查，87號(hào)令作了很大調(diào)整，其第四十四條規(guī)定由采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)依法對(duì)投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查。正如上一個(gè)問(wèn)題中談到的，這跟《招標(biāo)投標(biāo)法》體系中組建資格審查委員會(huì)的做法有較大差異。

到底是由采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)自己來(lái)審查，還是組建資格審查委員會(huì)?在87號(hào)令立法時(shí)，我們?cè)羞^(guò)討論?？紤]到政府采購(gòu)貨物服務(wù)項(xiàng)目的資格條件多為客觀(guān)性要求，完全由采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，是能夠做的。但是，如果采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)沒(méi)有能力做資格審查，能不能委托專(zhuān)家?個(gè)人認(rèn)為，法律對(duì)此并未禁止，甚至連采購(gòu)需求也可以委托專(zhuān)家編制，只不過(guò)審查主體仍是采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)。若出現(xiàn)問(wèn)題，仍由采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律責(zé)任。

17、資格審查具體審查哪些內(nèi)容?

王周歡：《政府采購(gòu)法》第二十二條明確了供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備的資格條件，包括具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力、具有良好的商業(yè)信譽(yù)和健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度等?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第十七條進(jìn)一步明確了供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)提供的證明材料，如營(yíng)業(yè)執(zhí)照、財(cái)務(wù)狀況報(bào)告、具備履行合同所必需的設(shè)備和專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力的證明材料、參加政府采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄的書(shū)面聲明等。這些都是資格審查的內(nèi)容。

分析以上兩條規(guī)定可知，資格審查主要有兩方面。其一是合規(guī)性審查，又稱(chēng)合法性審查，即審查供應(yīng)商是否符合法律規(guī)定的資格條件，比如其營(yíng)業(yè)執(zhí)照是不是每年都做了年檢，是否被列入不良行為記錄名單，有沒(méi)有受過(guò)行政處罰等。其二是能力性審查，即對(duì)供應(yīng)商的能力條件進(jìn)行審查，比如財(cái)務(wù)狀況、技術(shù)能力、設(shè)備狀況、履約能力等。不過(guò)，近年來(lái)，國(guó)務(wù)院多次取消職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)，如果把國(guó)務(wù)院明令取消的資質(zhì)作為供應(yīng)商的資格條件，就構(gòu)成了對(duì)潛在供應(yīng)商的限制。

87號(hào)令第十七條禁止將投標(biāo)人的規(guī)模條件作為資格要求或者評(píng)審因素，同時(shí)禁止將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠(chǎng)家授權(quán)、承諾、證明、背書(shū)等作為資格要求，對(duì)投標(biāo)人實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。有人對(duì)此存在困惑，比如，一般而言，供應(yīng)商具有“健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度”的認(rèn)定依據(jù)是其財(cái)務(wù)報(bào)表，能不能把財(cái)務(wù)報(bào)表作為資格條件?個(gè)人認(rèn)為不能，但可要求投標(biāo)人提供財(cái)務(wù)報(bào)表，作為審查其是否具備良好財(cái)務(wù)狀況的依據(jù)。

由采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)審查供應(yīng)商的資格條件，怎么審查?當(dāng)前，代理機(jī)構(gòu)對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的操作做法有兩種，一種是項(xiàng)目制，另一種是流程制。這兩種做法各有利弊。從執(zhí)行效果上看，個(gè)人認(rèn)為項(xiàng)目制優(yōu)于流程制，且經(jīng)辦人員對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的理解程度更深，有利于提高采購(gòu)效率和項(xiàng)目質(zhì)量。但流程制對(duì)具體經(jīng)辦人員的隔離及限制，更有利于規(guī)避采購(gòu)活動(dòng)中的利益糾紛。

如果采取項(xiàng)目制，個(gè)人認(rèn)為，肯定不能由項(xiàng)目的兩個(gè)具體經(jīng)辦人員負(fù)責(zé)原來(lái)由評(píng)審專(zhuān)家做的資格審查，至少要組成一個(gè)審查小組。這個(gè)審查小組怎么組成，可由采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)自行決定，也可邀請(qǐng)專(zhuān)家參與，但其法律責(zé)任仍應(yīng)由采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)。87號(hào)令的立法本意，其實(shí)就是讓采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)按照有利于合法審查的原則來(lái)實(shí)施資格審查。

此外，目前還存在一種現(xiàn)象：一些代理機(jī)構(gòu)在供應(yīng)商報(bào)名登記、購(gòu)買(mǎi)標(biāo)書(shū)時(shí)就要求其提供某些材料，如果不符合條件，不允許其報(bào)名參加。這種做法是錯(cuò)誤的。資格審查有著法定程序，要發(fā)布公告、接受投標(biāo)人的申請(qǐng)并進(jìn)行審查，審查結(jié)束后，還應(yīng)告知投標(biāo)人是否通過(guò)了資格審查。報(bào)名登記不是資格審查，不應(yīng)對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行限制。

18、怎么理解投標(biāo)有效期?

王周歡：投標(biāo)有效期的規(guī)定，見(jiàn)于87號(hào)令第二十三條。從投標(biāo)截止日起算，在規(guī)定的時(shí)間里，就叫投標(biāo)有效期。它可以是30天，也可以適當(dāng)延長(zhǎng)或另行約定時(shí)間。很多人對(duì)投標(biāo)有效期到底是什么概念不理解。要講清楚這個(gè)問(wèn)題，就必須明白招標(biāo)是什么性質(zhì)。

合同的訂立過(guò)程，實(shí)際上是一個(gè)要約和承諾的過(guò)程。什么是要約?簡(jiǎn)單地說(shuō)，要約就是要約人發(fā)出的要求訂立合同的意思表示。合同訂立過(guò)程包括招標(biāo)過(guò)程，也就是要約和承諾的過(guò)程。當(dāng)然，招標(biāo)的要約和承諾比合同訂立的一般程序更加復(fù)雜。

首先，招標(biāo)文件是要約邀請(qǐng)，而不是要約，在發(fā)布招標(biāo)公告、招標(biāo)文件之后，邀請(qǐng)投標(biāo)人來(lái)投標(biāo)。其次，投標(biāo)文件是一個(gè)要約，表示投標(biāo)供應(yīng)商愿意和采購(gòu)人訂立合同。最后，要約是有期限的。受要約人必須在要約有效期內(nèi)作出一個(gè)承諾，過(guò)了有效期，承諾是無(wú)效的。

根據(jù)上述合同原理可知，投標(biāo)有效期從法律性質(zhì)上看就是一種要約有效期，對(duì)投標(biāo)人、招標(biāo)人都具有法律約束力。一方面，投標(biāo)人必須根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的投標(biāo)有效期來(lái)響應(yīng)投標(biāo)，否則投標(biāo)文件無(wú)效。投標(biāo)有效期內(nèi)，投標(biāo)人不得撤銷(xiāo)投標(biāo)文件，若撤銷(xiāo)，投標(biāo)保證金不予返還，投標(biāo)人還有可能被列入不良行為記錄名單。另一方面，對(duì)招標(biāo)人而言，投標(biāo)有效期也具有很強(qiáng)的約束力。招標(biāo)人必須在投標(biāo)有效期內(nèi)發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)，逾期發(fā)出的中標(biāo)通知書(shū)無(wú)效。

如果采購(gòu)項(xiàng)目比較復(fù)雜，在投標(biāo)有效期內(nèi)無(wú)法完成評(píng)審，怎么辦?個(gè)人認(rèn)為，采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)可在招標(biāo)文件中約定，對(duì)這類(lèi)情形可征詢(xún)投標(biāo)人的意見(jiàn)。如果投標(biāo)人同意延期，則其投標(biāo)保證金仍有效，項(xiàng)目繼續(xù)進(jìn)行;如果投標(biāo)人不同意，采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)應(yīng)退還其保證金，暫停采購(gòu)活動(dòng)。這是因?yàn)?，投?biāo)保證金實(shí)際上也是一個(gè)承諾，是招標(biāo)人(包括采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu))和投標(biāo)人雙方的約定。

從法律上看，保證金是訂約保證金，僅僅保證雙方能夠訂立合同，其性質(zhì)是民事?lián)Ｊ侄巍，F(xiàn)在很多人把它作為行政處罰的罰款，是一種誤解。投標(biāo)保證金不予返還，并非行政處罰，而是民事補(bǔ)償行為。供應(yīng)商如因提供虛假材料、串標(biāo)圍標(biāo)等而受到處罰，則此類(lèi)罰款是行政處罰，與不予退還保證金性質(zhì)不同。

19、怎么理解“書(shū)面形式”?

王周歡：87號(hào)令多次提到了“書(shū)面形式”。其第二十六條第二款規(guī)定，組織現(xiàn)場(chǎng)考察或者召開(kāi)答疑會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明，或者在招標(biāo)文件提供期限截止后以書(shū)面形式通知所有獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人。這是第一次出現(xiàn)“書(shū)面形式”。第二十七條第二款規(guī)定，澄清或者修改的內(nèi)容可能影響投標(biāo)文件編制的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時(shí)間至少15日前，以書(shū)面形式通知所有獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人;第三款規(guī)定，澄清或者修改的內(nèi)容可能影響資格預(yù)審申請(qǐng)文件編制的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件截止時(shí)間至少3日前，以書(shū)面形式通知所有獲取資格預(yù)審文件的潛在投標(biāo)人。

我們現(xiàn)在所說(shuō)的書(shū)面形式，不僅包含紙質(zhì)文件，也包含電子數(shù)據(jù)，如傳真、電子郵件等?！逗贤ā返谑粭l明確，書(shū)面形式是指合同書(shū)、信件和數(shù)據(jù)電文(包括電報(bào)、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件)等可以有形地表現(xiàn)所載內(nèi)容的形式，《民法總則》也承認(rèn)了電子郵件作為書(shū)面形式的合法性。

20、以數(shù)據(jù)電文形式發(fā)送后，怎么證明對(duì)方接收了呢?

關(guān)于送達(dá)，從法律上看有兩種觀(guān)點(diǎn)。一種是發(fā)郵主義，即郵件發(fā)出去了，就視為生效;還有一種是到達(dá)主義，即郵件送到了，才認(rèn)為生效。這兩種觀(guān)點(diǎn)在實(shí)踐中的影響是不同的。比如，供應(yīng)商可在七個(gè)工作日內(nèi)提出質(zhì)疑，那么他在七個(gè)工作日內(nèi)以郵寄方式送達(dá)的質(zhì)疑書(shū)，送達(dá)的時(shí)間是根據(jù)其發(fā)出郵件的郵戳來(lái)計(jì)算的，而不是采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)實(shí)際收到的時(shí)間，因?yàn)樵摴?yīng)商在七個(gè)工作日內(nèi)主張了自己的權(quán)利。而承諾必須到達(dá)要約人手中后才發(fā)生法律效力，繼而訂立合同。中標(biāo)通知書(shū)就是一種承諾，只有送達(dá)給供應(yīng)商才會(huì)生效。當(dāng)然，現(xiàn)在采取公告制，公告是即時(shí)的，公告即生效。

《民法總則》第一百三十七條第二款規(guī)定，以非對(duì)話(huà)方式作出的意思表示，到達(dá)相對(duì)人時(shí)生效。以非對(duì)話(huà)方式作出的采用數(shù)據(jù)電文形式的意思表示，相對(duì)人指定特定系統(tǒng)接收數(shù)據(jù)電文的，該數(shù)據(jù)電文進(jìn)入該特定系統(tǒng)時(shí)生效;未指定特定系統(tǒng)的，相對(duì)人知道或者應(yīng)當(dāng)知道該數(shù)據(jù)電文進(jìn)入其系統(tǒng)時(shí)生效。當(dāng)事人對(duì)采用數(shù)據(jù)電文形式的意思表示的生效時(shí)間另有約定的，按照其約定。也就是說(shuō)，如果電子郵件送達(dá)到指定的電子系統(tǒng)，就視為送達(dá)?！睹穹倓t》關(guān)于文件送達(dá)的規(guī)定，符合電子化趨勢(shì)，這一點(diǎn)非常關(guān)鍵。實(shí)踐中常遇到這類(lèi)情況：投標(biāo)人在報(bào)名登記環(huán)節(jié)留存了一個(gè)電子郵箱，但不常使用，甚至從未登錄過(guò)。采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)把相關(guān)文件以電子文件形式發(fā)送到該電子郵箱，系統(tǒng)提示已發(fā)送、對(duì)方已接收，即視為送達(dá)。如果對(duì)方不點(diǎn)開(kāi)閱讀該文件，從而錯(cuò)過(guò)了一些重要信息，責(zé)任自負(fù)。

此外，87號(hào)令第三十三條還要求采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在收到投標(biāo)文件后，如實(shí)記載投標(biāo)文件的送達(dá)時(shí)間和密封情況，簽收保存，并向投標(biāo)人出具簽收回執(zhí)。如果供應(yīng)商以紙質(zhì)形式提交投標(biāo)文件，按規(guī)定辦理即可，投標(biāo)文件如有破損應(yīng)拒收;如果以電子形式提交投標(biāo)文件，則情況相對(duì)復(fù)雜。據(jù)了解，個(gè)別地區(qū)的公共資源交易管理部門(mén)權(quán)力欲望過(guò)于膨脹，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)組織活動(dòng)強(qiáng)加干涉，采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)甚至無(wú)法獲知哪些供應(yīng)商下載了電子標(biāo)書(shū)，只有公共資源交易管理部門(mén)自己能夠掌握這些信息，導(dǎo)致采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)澄清或修改招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件后無(wú)法送達(dá)給供應(yīng)商，這是不符合法律規(guī)定的。

2087號(hào)令第三十七條明確了“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)”的六種情形，對(duì)此如何理解?

王周歡：串通投標(biāo)的認(rèn)定有三種情況。第一種是供應(yīng)商之間的串標(biāo)，這種情況很難查證;第二種是招標(biāo)人和投標(biāo)人的串標(biāo)，包括泄露其他投標(biāo)人的報(bào)價(jià)、把評(píng)標(biāo)委員會(huì)名單告知供應(yīng)商等，這也很難認(rèn)定;第三種情況，從表面上看能夠認(rèn)定串標(biāo)，也就是《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十條、87號(hào)令第三十七條規(guī)定的視為投標(biāo)人串標(biāo)。

87號(hào)令第三十七條明確了“視為投標(biāo)人串通投標(biāo)”的六種情形。同一家供應(yīng)商代表兩家參與投標(biāo)、項(xiàng)目管理人員名單一模一樣，甚至把項(xiàng)目負(fù)責(zé)人出生年月寫(xiě)錯(cuò)了，錯(cuò)得也一樣，這些都比較容易取證。還有投標(biāo)文件異常一致、投標(biāo)文件混裝、投標(biāo)保證金從同一個(gè)帳戶(hù)轉(zhuǎn)出等，也較好認(rèn)定。投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異，這個(gè)相對(duì)難認(rèn)定，帶有一定的主觀(guān)色彩，但有些錯(cuò)誤異常一致，也是能夠認(rèn)定的。

接下來(lái)的問(wèn)題是，誰(shuí)來(lái)認(rèn)定呢?這六種情形，采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)在進(jìn)行資格審查時(shí)，以及評(píng)標(biāo)專(zhuān)家在進(jìn)行評(píng)審時(shí)都有可能發(fā)現(xiàn)。如果是在資格審查階段發(fā)現(xiàn)的，采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)應(yīng)將有關(guān)情況報(bào)送財(cái)政部門(mén)，由財(cái)政部門(mén)進(jìn)行調(diào)查舉證，對(duì)相關(guān)供應(yīng)商給予行政處罰;如果是評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員在評(píng)審時(shí)發(fā)現(xiàn)的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)認(rèn)定投標(biāo)無(wú)效，但并無(wú)罰則，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)注意。

21、低價(jià)投標(biāo)如何認(rèn)定?誰(shuí)來(lái)認(rèn)定?

王周歡：87號(hào)令第六十條明確，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書(shū)面說(shuō)明，必要時(shí)提交相關(guān)證明材料;投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無(wú)效投標(biāo)處理。”該條參照了《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)辦法暫行規(guī)定》(國(guó)家計(jì)委等令第12號(hào)，2013年4月修訂)第二十一條的部分內(nèi)容，是一大創(chuàng)新。

政府采購(gòu)的立法價(jià)值何在?實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。然而，我們往往忘記了這一點(diǎn)。既然是公平競(jìng)爭(zhēng)，就必須維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。異常低價(jià)影響了正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，甚至導(dǎo)致壟斷，最終損害的仍是公眾利益。因此，我國(guó)《反壟斷法》等法律明確規(guī)定，低于成本的報(bào)價(jià)是不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)行為，屬于帶有壟斷性質(zhì)的行為。國(guó)際貿(mào)易中也是如此。

實(shí)踐中，不少地方的政府采購(gòu)管理部門(mén)援引“不告不理”原則，認(rèn)為沒(méi)有人來(lái)舉報(bào)或投訴，就可以不用主動(dòng)查處違法違規(guī)采購(gòu)行為。其實(shí)，政府的履職行為并不適用于“不告不理”原則。因?yàn)檎哂蟹ǘǖ穆氊?zé)和義務(wù)，“不告不理”只適用于民事訴訟，民事訴訟的原則是可以自由處理，但公權(quán)力并非如此。政府機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)和義務(wù)必須執(zhí)行，“不告不理”的做法是錯(cuò)誤的。

一些地方的政府采購(gòu)管理部門(mén)在處理投訴舉報(bào)案件時(shí)，往往還會(huì)引用民事訴訟的“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”原則。個(gè)人認(rèn)為，這一舉證原則在政府采購(gòu)案件處理中同樣不適用。“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”是典型的民事訴訟原則，哪怕在民事訴訟案件中，有些舉證責(zé)任也是倒置的，比如產(chǎn)品侵權(quán)案例、動(dòng)物飼養(yǎng)案件、政府工作人員侵權(quán)案件，往往是被告舉證。而政府采購(gòu)具有一定的行政屬性，一開(kāi)始被歸為行政法，后來(lái)被歸為經(jīng)濟(jì)法，這兩種法律體系都具有市場(chǎng)規(guī)制和管理作用。一般來(lái)說(shuō)，供應(yīng)商提出質(zhì)疑或者投訴，固然有義務(wù)提供證據(jù)、線(xiàn)索，但采購(gòu)機(jī)構(gòu)和管理部門(mén)也有義務(wù)進(jìn)行調(diào)查取證，不應(yīng)借“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”逃避責(zé)任。

22、能否公開(kāi)評(píng)標(biāo)專(zhuān)家的評(píng)標(biāo)意見(jiàn)和質(zhì)疑答復(fù)意見(jiàn)?為什么?

王周歡：關(guān)于評(píng)審結(jié)果的信息公開(kāi)，87號(hào)令作了很大調(diào)整，具體見(jiàn)于第六十九條。

首先，公告的內(nèi)容增加了，其第六十九條第二款列明了中標(biāo)結(jié)果公告應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容，與《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第四十三條第三款規(guī)定一致。

其次，對(duì)中標(biāo)通知、評(píng)標(biāo)結(jié)果通知作了區(qū)分。對(duì)于中標(biāo)人，發(fā)布中標(biāo)通知書(shū);采用綜合評(píng)分法評(píng)審的項(xiàng)目，對(duì)于未中標(biāo)人，發(fā)布評(píng)標(biāo)結(jié)果通知，告知其本人的評(píng)審得分與排序。

我曾經(jīng)了解過(guò)，在國(guó)際招標(biāo)中，很多情況下都規(guī)定招標(biāo)人有義務(wù)告知未中標(biāo)供應(yīng)商未中標(biāo)的原因。個(gè)人認(rèn)為這是有必要的。供應(yīng)商辛辛苦苦地編制投標(biāo)文件，花費(fèi)了大量人力、物力成本來(lái)參與投標(biāo)，為什么落標(biāo)，自己卻不知道，難免心存質(zhì)疑。多年的采購(gòu)實(shí)踐也表明，供應(yīng)商的質(zhì)疑、投訴、舉報(bào)緣由往往集中在這一點(diǎn)。如果主動(dòng)告知其未中標(biāo)原因，可以大大降低質(zhì)疑率和投訴率。

最后，也是非常關(guān)鍵的一點(diǎn)，這一調(diào)整并不意味著把專(zhuān)家評(píng)審的所有內(nèi)容全部公開(kāi)。每個(gè)專(zhuān)家的評(píng)審意見(jiàn)、質(zhì)疑答復(fù)意見(jiàn)，是其個(gè)人的主觀(guān)意見(jiàn)，而不是最終意見(jiàn)。這種過(guò)程性的意見(jiàn)沒(méi)有必要公開(kāi)，因?yàn)樗皇亲罱K結(jié)論。政府采購(gòu)法律法規(guī)也并未規(guī)定公開(kāi)專(zhuān)家的具體評(píng)審意見(jiàn)和質(zhì)疑答復(fù)意見(jiàn)。當(dāng)然，采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)可以要求專(zhuān)家把評(píng)審意見(jiàn)、質(zhì)疑答復(fù)意見(jiàn)寫(xiě)得充分一些，這樣有利于其答復(fù)供應(yīng)商的質(zhì)疑。

23、什么是公告期限?87號(hào)令第六十九條為什么規(guī)定中標(biāo)公告期限只有1個(gè)工作日?

王周歡：87號(hào)令第十三條關(guān)于公開(kāi)招標(biāo)公告的主要內(nèi)容中，有一項(xiàng)是公告期限。第十六條規(guī)定，招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告的公告期限為5個(gè)工作日。第六十九條規(guī)定，中標(biāo)結(jié)果公告內(nèi)容應(yīng)包括中標(biāo)公告期限;中標(biāo)公告期限為1個(gè)工作日。

公告期限這一概念來(lái)自《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第五十三條。關(guān)于質(zhì)疑期的起算點(diǎn)，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》規(guī)定為采購(gòu)文件公告期限屆滿(mǎn)之日或者中標(biāo)成交結(jié)果公告期限屆滿(mǎn)之日。財(cái)政部于2015年7月發(fā)布的《關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作的通知》(財(cái)庫(kù)〔2015〕135號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)135號(hào)文)規(guī)定，招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告的公告期限為5個(gè)工作日;競(jìng)爭(zhēng)性談判公告、競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告和詢(xún)價(jià)公告的公告期限為3個(gè)工作日;中標(biāo)、成交結(jié)果應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定之日起2個(gè)工作日內(nèi)公告，公告期限為1個(gè)工作日。

很多人對(duì)公告期限的確定不理解，“中標(biāo)公告期限為1個(gè)工作日”，是不是意味著中標(biāo)成交結(jié)果只公告1個(gè)工作日，只有這一天有效?實(shí)際上不是這個(gè)概念，而是指中標(biāo)成交結(jié)果在1個(gè)工作日的公告后就有了法律效力，這個(gè)期限是質(zhì)疑的起算點(diǎn)，便于相關(guān)當(dāng)事人在公告期限屆滿(mǎn)后盡快提起質(zhì)疑。這里不存在“中標(biāo)成交結(jié)果只有一天有效”的問(wèn)題，因?yàn)橹袠?biāo)成交結(jié)果是永遠(yuǎn)有效的，除非這個(gè)結(jié)果被撤銷(xiāo)。

此外，87號(hào)令、135號(hào)文均規(guī)定，招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告的公告期限為5個(gè)工作日。這一規(guī)定來(lái)自《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第三十一條規(guī)定，招標(biāo)文件的提供期限自招標(biāo)文件開(kāi)始發(fā)出之日起不得少于5個(gè)工作日。

24、如何理解政府采購(gòu)合同的法律適用問(wèn)題?

王周歡：《政府采購(gòu)法》第四十三條規(guī)定，政府采購(gòu)合同適用《合同法》。87號(hào)令第七十三條第二款進(jìn)一步明確，政府采購(gòu)合同的履行、違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議的方法等適用《合同法》。但是，《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、87號(hào)令等關(guān)于采購(gòu)合同有規(guī)定的，必須按照政府采購(gòu)法律法規(guī)執(zhí)行，不能簡(jiǎn)單適用《合同法》。

實(shí)踐中，經(jīng)常有采購(gòu)人提出，政府采購(gòu)合同適用《合同法》，那么，在合同訂立過(guò)程中，可以通過(guò)協(xié)商變更合同條款嗎?不可以。這是因?yàn)?，在?guī)范政府采購(gòu)合同的問(wèn)題上，《政府采購(gòu)法》和《合同法》屬于特別法和一般法的關(guān)系，按照法律規(guī)定，特別法優(yōu)于一般法?！墩少?gòu)法》是特別法，《政府采購(gòu)法》有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)適用《政府采購(gòu)法》。除了添購(gòu)以及合同繼續(xù)實(shí)施影響公共利益、必須終止合同的兩種法定情形外，《政府采購(gòu)法》禁止合同的雙方當(dāng)事人擅自變更、中止或者終止合同。