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PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本需要與項(xiàng)目公司承擔(dān)連帶責(zé)任嗎?

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根據(jù)現(xiàn)行PPP(Public-PrivatePartnership,政府和社會(huì)資本合作)相關(guān)政策的規(guī)定,在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,項(xiàng)目公司雖然非強(qiáng)制性要求設(shè)立,但是縱觀目前項(xiàng)目實(shí)踐情況,基于政府和社會(huì)資本雙方各自不同的需求,多數(shù)項(xiàng)目均會(huì)采取項(xiàng)目公司制的做法,即由中選的社會(huì)資本獨(dú)資或與政府方出資代表合資設(shè)立項(xiàng)目公司(通常為有限責(zé)任公司),由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)實(shí)際履行項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等義務(wù)。該種PPP項(xiàng)目中選供應(yīng)商與PPP合同實(shí)際履約主體不一致的問(wèn)題,在合同履行階段也帶來(lái)了一系列法律問(wèn)題,例如:項(xiàng)目公司成立后,項(xiàng)目公司和社會(huì)資本對(duì)政府方的責(zé)任范圍如何界定?社會(huì)資本方,包含各聯(lián)合體成員,是否應(yīng)就項(xiàng)目公司在PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下的義務(wù)向政府方承擔(dān)連帶責(zé)任?就此,筆者在本文中將針對(duì)上述問(wèn)題一一進(jìn)行剖析和解答。

PPP項(xiàng)目

一、實(shí)務(wù)中對(duì)于社會(huì)資本

是否應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任存在不同觀點(diǎn)

關(guān)于在項(xiàng)目公司設(shè)立完成,并且政府方與項(xiàng)目公司的PPP項(xiàng)目合同簽署生效后,社會(huì)資本是否還應(yīng)就PPP項(xiàng)目合同的履行與項(xiàng)目公司承擔(dān)連帶責(zé)任的問(wèn)題,業(yè)內(nèi)主要存在兩種不同觀點(diǎn):

(一)觀點(diǎn)1:基于政府采購(gòu)的法律規(guī)定,社會(huì)資本方作為供應(yīng)商或投標(biāo)人應(yīng)對(duì)采購(gòu)人承擔(dān)連帶責(zé)任

政府采購(gòu)法》第二十四條第二款規(guī)定:“以聯(lián)合體形式進(jìn)行政府采購(gòu)的,參加聯(lián)合體的供應(yīng)商均應(yīng)當(dāng)具備本法第二十二條規(guī)定的條件,并應(yīng)當(dāng)向采購(gòu)人提交聯(lián)合協(xié)議,載明聯(lián)合體各方承擔(dān)的工作和義務(wù)。聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與采購(gòu)人簽訂采購(gòu)合同,就采購(gòu)合同約定的事項(xiàng)對(duì)采購(gòu)人承擔(dān)連帶責(zé)任”,《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條也作了類似規(guī)定。據(jù)此,有觀點(diǎn)認(rèn)為:《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的社會(huì)資本聯(lián)合體對(duì)政府方的連帶責(zé)任屬于法定的連帶責(zé)任,即無(wú)法通過(guò)任何合同或協(xié)議安排加以排除;并從該條款推定出,社會(huì)資本作為項(xiàng)目采購(gòu)人依法招選的供應(yīng)商應(yīng)對(duì)采購(gòu)人承擔(dān)責(zé)任,有義務(wù)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同的約定履行項(xiàng)目投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等義務(wù),且該等義務(wù)不應(yīng)因?yàn)轫?xiàng)目公司的設(shè)立而免除,以保障政府方在PPP項(xiàng)目合同履行過(guò)程中對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行監(jiān)督管理。

(二)觀點(diǎn)2:基于合同相對(duì)性及股東有限責(zé)任原則,在項(xiàng)目公司成立后社會(huì)資本方不應(yīng)再承擔(dān)連帶責(zé)任

有觀點(diǎn)認(rèn)為:從《合同法》和《公司法》角度解讀,社會(huì)資本無(wú)需就PPP項(xiàng)目合同的履行與項(xiàng)目公司承擔(dān)連帶責(zé)任。一方面,根據(jù)《合同法》第八十八條規(guī)定,當(dāng)事人一方經(jīng)對(duì)方同意,可以將自己在合同中的權(quán)利和義務(wù)一并轉(zhuǎn)讓給第三人。因此,項(xiàng)目公司在簽署承繼責(zé)任的補(bǔ)充協(xié)議或重新簽署PPP項(xiàng)目合同時(shí),可以明確約定社會(huì)資本方的權(quán)利義務(wù)由項(xiàng)目公司承繼并由項(xiàng)目公司獨(dú)自履行合同義務(wù)(屬于社會(huì)資本應(yīng)履行的出資義務(wù)及雙方另有約定的除外)。另一方面,根據(jù)《公司法》規(guī)定的股東有限責(zé)任原則,社會(huì)資本聯(lián)合體成員作為項(xiàng)目公司的股東應(yīng)當(dāng)以其出資額對(duì)項(xiàng)目公司承擔(dān)有限責(zé)任,而無(wú)需再就項(xiàng)目公司的義務(wù)對(duì)采購(gòu)人承擔(dān)連帶責(zé)任。

二、關(guān)于PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的分析

從上可見,針對(duì)社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目中的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題,從不同法律依據(jù)角度進(jìn)行解讀將導(dǎo)致不同觀點(diǎn)的存在。而筆者認(rèn)為不宜草率給出結(jié)論,理論爭(zhēng)議的價(jià)值仍需回歸并結(jié)合實(shí)踐進(jìn)行深入探析,才能為政府方和社會(huì)資本方的利益沖突尋找到解決的出口。

(一)對(duì)于不同路徑下PPP項(xiàng)目合同簽署行為的法律關(guān)系認(rèn)定

在目前的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中,一般通過(guò)以下兩種路徑完成PPP項(xiàng)目合同的簽署:路徑一、項(xiàng)目中選通知書發(fā)出后,先由中選社會(huì)資本與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同,在項(xiàng)目公司設(shè)立后,再由項(xiàng)目公司通過(guò)補(bǔ)簽或重簽方式與政府方簽訂正式的PPP項(xiàng)目合同;路徑二、項(xiàng)目中選通知書發(fā)出后,先由中選社會(huì)資本與政府方簽署PPP項(xiàng)目合作協(xié)議[1]等形式的協(xié)議,在項(xiàng)目公司設(shè)立后,再由項(xiàng)目公司直接與政府方簽訂正式的PPP項(xiàng)目合同。

筆者認(rèn)為,上述路徑一之下,中選社會(huì)資本在項(xiàng)目公司設(shè)立前,同時(shí)兼具政府采購(gòu)中選供應(yīng)商和PPP項(xiàng)目合同履約主體的雙重身份,項(xiàng)目公司補(bǔ)簽或重簽PPP項(xiàng)目合同的行為,在法律關(guān)系上體現(xiàn)為PPP項(xiàng)目合同主體的變化和權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)移。如在項(xiàng)目公司設(shè)立之前社會(huì)資本發(fā)生違約行為的,應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同的約定承擔(dān)違約責(zé)任。而路徑二之下,由于中選社會(huì)資本并非PPP項(xiàng)目合同的簽約主體,自PPP項(xiàng)目合同簽約開始,其實(shí)際履約主體即為項(xiàng)目公司而非社會(huì)資本,中選社會(huì)資本在與政府方先行簽署的PPP項(xiàng)目合作協(xié)議中約定由項(xiàng)目公司與政府方簽署并履行PPP項(xiàng)目合同,從法律關(guān)系上應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是為未來(lái)新設(shè)的項(xiàng)目公司預(yù)設(shè)權(quán)利義務(wù)的行為,而項(xiàng)目公司與政府方之間正式PPP合同的簽署,應(yīng)視為對(duì)社會(huì)資本上述預(yù)設(shè)行為的追認(rèn)。而根據(jù)合同相對(duì)性原則,無(wú)論是在項(xiàng)目公司設(shè)立之前還是設(shè)立之后,如社會(huì)資本發(fā)生違約行為的,應(yīng)當(dāng)首先根據(jù)PPP項(xiàng)目合作協(xié)議的約定承擔(dān)違約責(zé)任,PPP項(xiàng)目合同中的違約責(zé)任安排對(duì)社會(huì)資本并不必然具備約束力。

(二)我國(guó)法律并未明確規(guī)定社會(huì)資本方與項(xiàng)目公司之間應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任

筆者認(rèn)為,《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的社會(huì)資本聯(lián)合體成員對(duì)于政府采購(gòu)人的連帶責(zé)任,與社會(huì)資本和項(xiàng)目公司對(duì)于政府采購(gòu)人的連帶責(zé)任存在本質(zhì)上的區(qū)別。首先,前者屬于強(qiáng)制性法律所規(guī)定的法定連帶責(zé)任,而后者屬于基于雙方合意前提下的約定連帶責(zé)任;其次,《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)制的是聯(lián)合體成員之間的法律關(guān)系,主責(zé)任人是未履行約定供應(yīng)商義務(wù)的聯(lián)合體成員,而后者是對(duì)社會(huì)資本和項(xiàng)目公司之間法律關(guān)系的調(diào)整,主責(zé)任人是未履行PPP項(xiàng)目合同義務(wù)的項(xiàng)目公司;再次,由于PPP項(xiàng)目履行過(guò)程中社會(huì)資本與項(xiàng)目公司的權(quán)利義務(wù)并不相同,因此前后兩種連帶責(zé)任的基礎(chǔ)和內(nèi)涵均有所差異。因此,《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于聯(lián)合體成員連帶責(zé)任的規(guī)定并不能當(dāng)然適用于社會(huì)資本與項(xiàng)目公司之間。

盡管如此,法律也并未禁止PPP項(xiàng)目各方當(dāng)事人約定由社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目公司的履約行為向政府方承擔(dān)連帶責(zé)任。從部分PPP項(xiàng)目的招標(biāo)公告信息來(lái)看,實(shí)踐中存在通過(guò)采購(gòu)公告明示的方式告知中標(biāo)社會(huì)資本方需要與項(xiàng)目公司向采購(gòu)人承擔(dān)連帶責(zé)任的情形,該連帶責(zé)任的范圍包括但不限于保證依合同約定組建項(xiàng)目公司、項(xiàng)目的投融資、工程的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理等。故,該等情形即屬于以明示方式約定的連帶責(zé)任,這種連帶責(zé)任不應(yīng)因項(xiàng)目公司的成立而得以豁免。社會(huì)資本方在參與投資PPP項(xiàng)目前即應(yīng)對(duì)此進(jìn)行充分的利弊權(quán)衡,以免造成事后違約而承擔(dān)不必要的責(zé)任和損失。

三、關(guān)于PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的思考

(一)從實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目目標(biāo)和保障公共利益的角度考慮,需要社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司成立后仍對(duì)政府方承擔(dān)一定責(zé)任

筆者認(rèn)為,由項(xiàng)目公司簽署PPP項(xiàng)目合同的交易安排,并不意味著社會(huì)資本方無(wú)需向政府方承擔(dān)任何責(zé)任。

采用PPP模式的目的是通過(guò)引入具備一定技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率,并實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。PPP項(xiàng)目合同中常見的股權(quán)鎖定期以及履約保函的設(shè)置等安排,其目的都是為了提高社會(huì)資本退出的門檻,以保障中標(biāo)或成交結(jié)果的穩(wěn)定性,以及在項(xiàng)目公司無(wú)法履行合同項(xiàng)下義務(wù)時(shí)為政府方要求社會(huì)資本方承擔(dān)責(zé)任提供有力抓手。由于項(xiàng)目公司是專門為特定項(xiàng)目的而成立的特殊目的公司,在缺少足夠人力、物力和財(cái)力支持的情況下,仍需要借助社會(huì)資本方的專業(yè)技術(shù)、施工、管理、資金、運(yùn)營(yíng)等能力去支撐和協(xié)助項(xiàng)目公司實(shí)施和管理整個(gè)項(xiàng)目,以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)和物有所值。因此,從保障公共利益的角度考慮,PPP項(xiàng)目中政府方有必要要求社會(huì)資本方就PPP項(xiàng)目合同約定的部分核心事項(xiàng)在項(xiàng)目公司履約不能的情形下承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任,并在PPP項(xiàng)目合作協(xié)議和PPP項(xiàng)目合同等文件中進(jìn)行明確約定。

(二)基于PPP項(xiàng)目融資有限追索的特征,社會(huì)資本方的責(zé)任承擔(dān)應(yīng)限定于特定范圍和期限

1、對(duì)社會(huì)資本方所承擔(dān)的責(zé)任范圍不應(yīng)作擴(kuò)大化解釋

雖然從PPP項(xiàng)目的初衷以及實(shí)踐情況來(lái)看,PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方應(yīng)承擔(dān)的長(zhǎng)期責(zé)任無(wú)法絕對(duì)避免,且對(duì)政府方來(lái)說(shuō),要求社會(huì)資本方承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任可以增加PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中社會(huì)資本方的履約保障約束,但并不意味著社會(huì)資本方所承擔(dān)的責(zé)任范圍可以進(jìn)行無(wú)限制地?cái)U(kuò)大解釋。

考慮到社會(huì)資本方設(shè)立項(xiàng)目公司的最大動(dòng)因即為實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隔離和融資上的有限追索,筆者認(rèn)為,一方面,在項(xiàng)目合作期內(nèi),社會(huì)資本方所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)僅限于就項(xiàng)目公司履行PPP項(xiàng)目合同的情況對(duì)政府采購(gòu)人承擔(dān)的責(zé)任,而不必然包含對(duì)項(xiàng)目貸款方、施工方等其他第三方的責(zé)任;另一方面,對(duì)于社會(huì)資本方所承擔(dān)的責(zé)任范圍也應(yīng)有清晰的界限約定,對(duì)于社會(huì)資本方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)限定在社會(huì)資本方具備或者應(yīng)當(dāng)具備責(zé)任承擔(dān)能力以及社會(huì)資本方本身對(duì)于項(xiàng)目公司的履約負(fù)有管理義務(wù)的事項(xiàng),比如對(duì)于項(xiàng)目資本金籌集、工程的按期按質(zhì)完工、項(xiàng)目進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)予以必要的支持和保障以及在項(xiàng)目公司融資不能時(shí)給予必要的支持(包括提供補(bǔ)充融資方案、承擔(dān)補(bǔ)充融資責(zé)任等),而不應(yīng)擴(kuò)大至項(xiàng)目公司在項(xiàng)目合作期內(nèi)可能發(fā)生的所有對(duì)外義務(wù)與責(zé)任。另外,考慮到PPP項(xiàng)目合同本身對(duì)項(xiàng)目公司的違約事項(xiàng)已經(jīng)設(shè)置相應(yīng)的違約責(zé)任條款或已由項(xiàng)目公司提供相應(yīng)的履約擔(dān)保,因此在責(zé)任承擔(dān)的次序上,筆者認(rèn)為也應(yīng)先以項(xiàng)目公司的資產(chǎn)或提供的其他擔(dān)保承擔(dān)責(zé)任,若有不足,再由社會(huì)資本方在約定范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

2、對(duì)社會(huì)資本方的責(zé)任承擔(dān)可根據(jù)項(xiàng)目需求作合理化安排

在當(dāng)前PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域愈加廣泛的背景下,各潛在投資人都傾向于選擇與其他具有融資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)等專業(yè)優(yōu)勢(shì)的合作方組成聯(lián)合體參與PPP項(xiàng)目,并通過(guò)聯(lián)合體協(xié)議的書面形式提前分配好各方的責(zé)任范圍,實(shí)現(xiàn)各方的專業(yè)分工。

而在項(xiàng)目建成并進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)期后,前期單純負(fù)責(zé)融資的財(cái)務(wù)投資人以及單純負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)或建設(shè)的主體都已根據(jù)相應(yīng)的融資、設(shè)計(jì)及總承包合同履行完畢各自的義務(wù),如繼續(xù)要求其在整個(gè)項(xiàng)目合作期內(nèi)向政府方承擔(dān)責(zé)任的,則超出了上述各方的實(shí)際責(zé)任和能力范圍。因此,在相關(guān)合同簽訂及項(xiàng)目具體實(shí)施過(guò)程中,社會(huì)資本方和政府方可以根據(jù)社會(huì)資本方聯(lián)合體成員的組成情況,對(duì)聯(lián)合體各方承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任的具體期間作合理化安排,如根據(jù)不同類型項(xiàng)目的特點(diǎn),對(duì)設(shè)計(jì)和施工方等設(shè)置不同的股權(quán)鎖定期,而不應(yīng)進(jìn)行簡(jiǎn)單粗暴的“一刀切”處理。

(三)兼顧雙方合理利益,多樣化政府方對(duì)于社會(huì)資本違約情形下的救濟(jì)方式

從兼顧雙方合理利益的角度考慮,政府方可以選擇通過(guò)多樣化違約救濟(jì)途徑的方式代替單純要求社會(huì)資本承擔(dān)連帶責(zé)任,以合理降低或控制項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

為了防止出現(xiàn)項(xiàng)目公司在各個(gè)階段的違約情形,提前設(shè)置銜接性較強(qiáng)的投資保函、建設(shè)期履約保函、運(yùn)營(yíng)期履約保函及移交履約保函,可以促使社會(huì)資本設(shè)法降低其在違約情形下的成本損失。其次,財(cái)政部辦公廳《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))對(duì)于“政府承擔(dān)的項(xiàng)目建設(shè)成本與運(yùn)營(yíng)成本均應(yīng)根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果進(jìn)行支付,且建設(shè)成本中參與績(jī)效考核的部分占比不得低于30%”的規(guī)定,使得對(duì)項(xiàng)目公司的績(jī)效考核不再流于形式,政府方可通過(guò)完善的績(jī)效考核機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資本方股東的有效約束。除此之外,PPP項(xiàng)目合同中股權(quán)鎖定期條款、合作期內(nèi)最低持股比例條款、強(qiáng)制購(gòu)買保險(xiǎn)條款、提前終止補(bǔ)償條款、政府方介入權(quán)條款等均可以成為制約社會(huì)資本方可能出現(xiàn)違約行為的積極有效舉措。

另外,為明確社會(huì)資本方享有的合同權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任范圍,并與PPP項(xiàng)目合同中項(xiàng)目公司所承擔(dān)的義務(wù)有所區(qū)分,筆者認(rèn)為,實(shí)踐中在項(xiàng)目公司與政府方或其授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署的PPP項(xiàng)目合同之外,由社會(huì)資本方和政府方或其授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)單獨(dú)簽署一份PPP項(xiàng)目合作協(xié)議的做法是非常有必要的。在PPP項(xiàng)目合作協(xié)議中,不僅應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)資本對(duì)后續(xù)由項(xiàng)目公司簽署的PPP項(xiàng)目合同內(nèi)容予以確認(rèn)的條款,同時(shí)也應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中的相關(guān)權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確約定;而在PPP項(xiàng)目合同中,則應(yīng)當(dāng)對(duì)于項(xiàng)目公司在PPP項(xiàng)目中應(yīng)享有和承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確的約定。

結(jié)語(yǔ)

綜上,在PPP項(xiàng)目中,社會(huì)資本和政府方以有限責(zé)任公司的組織形式成立項(xiàng)目公司后,不宜單純地以通常視角和邏輯判定社會(huì)資本方應(yīng)對(duì)政府方承擔(dān)的責(zé)任,而應(yīng)更多地基于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的原則識(shí)別并合理地界定和分配不同風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體,并通過(guò)相關(guān)協(xié)議文本對(duì)相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)予以明確和固化,以實(shí)現(xiàn)在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的責(zé)任層次分明,以及不同社會(huì)資本方之間責(zé)任承擔(dān)的銜接和傳遞,避免因出現(xiàn)爭(zhēng)議而導(dǎo)致項(xiàng)目延誤或失敗,最終影響公共利益的實(shí)現(xiàn)。


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